Важнейшие парламентские процедуры в рф. Контрольная работа парламентские процедуры в рф. Конституционное закрепление парламентских процедур

Понятие, предмет и методы парламентского права России.

Парламентское право – особая система юридических принципов и норм, регулирующих внутреннее устройство парламента и связанные с ними, организационные отношения, процесс парламентской деятельности, взаимоотношения с другими государственными органами власти, избирательным корпусом.

Если в конституционном праве, первенство за статутно-институциональной группой норм и принципов, то в парламентском – за процессуально-организационной, технологической группой.

Существует несколько позиций относительно роли и места парламентского права в системе права.

1. Парламентское право – неотъемлемая часть конституционного права, то есть его конституционно-процессуальная сторона.

2. Согласно другой позиции, парламентское право – самостоятельная отрасль права, наравне с конституционной.

По своей структуре парламентское право представляет собой своеобразный комплекс норм: это основополагающие конституционные нормы и другие нормы конституционного права. В отличие от других отраслей права, парламентское право двухслойно. Его основы находятся в Конституции. Парламентское право включает материальные и процессуальные нормы, со значительным преобладанием последних.

Парламентское право имеет определенную специфику предмета и метода правового регулирования.

Специфика предмета парламентского права:

Отношения между парламентом как представительным и законодательным органом и народом и межинституционные отношения.

Отношения организационного и процессуального характера (парламентские процедуры и парламентский процесс). Регулируются отношения, в основном, актами регламентарного характера.

Методы правового регулирования парламентского права характеризуются как императивно-властным воздействием, так и координирующим воздействием, а во многих случаях используются согласительные процедуры и механизмы.

Специфика парламентского права заключается в его двухуровневости, в связи с этим своеобразие предмета правового регулирования парламентского права состоит в том, что федеральный парламент и парламенты субъектов РФ не соподчинены. В то же время, принцип единства государственной власти предполагает организацию функционирования законодательной власти как федерального, так и регионального уровня в соответствии с основами конституционного строя.

Источники парламентского права России.

Существует три блока источников парламентского права.

Юридический блок. В него входят: Конституция, законы, указы и Постановления Президента и Правительства, решения судов, регламенты палат, внутрифедеральные договоры и соглашения, нормы и принципы международного права.

Особое место занимают парламентские регламенты. Они определяют внутреннюю структуру и порядок деятельности палат парламента и занимают промежуточное положение между законодательными и подзаконными источниками конституционного права.

Доктринальный блок. В западной юриспруденции в него включаются толкование правовых норм наукой. В России, об этом можно говорить только гипотетически, хотя в определенных случаях рассматриваются предложения, вносимые различными научными центрами.

Понятие и место парламентов в системе государственных органов.

Органы государства можно разделить на первичные и вторичные. К производным (или вторичным) государственным органам относятся органы, образуемые органами государственной власти. Таковы, например, органы исполнительной власти (правительства, министерства и т.д.). Круг их полномочий, как правило, четко определен и закреплен в нормативных правовых актах об этих органах (статутных законах, положениях), а деятельность носит в основном подотчетный характер. К этой же категории можно причислить органы правосудия. К первичным органам государства относятся представительные учреждения (учредительное собрание, парламент), образуемые непосредственно в результате выборов. Сюда же может быть отнесен и глава государства (президент), если он избирается непосредственно населением. В Российской Федерации Парламент, как и президент относится к первичным органам государства. По принципу разделения властей как конституционному принципу организации и осуществления государственной власти, закрепленному Конституцией Российской Федерации в системе государственных органов на федеральном и региональном уровне различаются законодательные (представительные) органы, органы исполнительной власти и органы судебной власти. Парламент является высшим законодательным органом государства. Только ему как общенациональному представительному учреждению принадлежит право обсуждать и принимать законы государства, утверждать основной финансовый документ страны - государственный бюджет.

Структура современных парламентов

Парламент в общем виде можно определить как высший законодательный и представительный орган государства, формируемый в результате всеобщих выборов и осуществляющий свою деятельность на коллегиальной основе.

Термин "парламент" является родовым и используется наукой конституционного права для обозначения публичных институтов, обеспечивающих законодательный процесс. Наименование соответствующего органа в том или ином государстве имеет под собой определённые исторические основания и обусловлено национальным правовыми, политическими, культурными и лингвистическими традициями. Вариантов наименования парламента достаточно много: в США это Конгресс, в Дании - Фолькетинг, в Швеции - Риксдаг, в Испании - Генеральные Кортесы, в Израиле - Кнессет, в Польше, Литве и Латвии - Сейм, в Украине - Верховная Рада и т.д.

Структура парламентов в современном мире бывает однопалатной и двухпалатной. Редко встречаются трехпалатные парламенты. Значительное число существующих в настоящее время парламентов являются двухпалатными (бикамеральными). Двухпалатными являются Конгресс США, Национальное Собрание Франции, Генеральные Кортесы Испании, парламенты Великобритании, Италии, Германии, Японии и ряда других государств, включая Россию.

В континентальной Европе многие страны имеют однопалатные парламенты (Болгария, Венгрия, Дания, Швеция, Финляндия и др.). Нижние палаты и однопалатные парламенты именуются как Национальное собрание (Франция, Вьетнам), Национальный совет (Австрия, Швейцария), Палата депутатов (Италия, Бразилия, Чехия), Палата представителей (Бельгия, США, Япония).

Верхние палаты называются сенат, но нередко имеют и другие наименования, например: Федеральный совет (Австрия), бундесрат (Германия), Совет штатов (Индия).

Однопалатные парламенты и нижние палаты формируются, как правило, путём их избрания на всеобщих прямых выборах. Срок их полномочий от 2 до 7 лет.

Верхние палаты в разных странах формируются различными путями. При этом срок полномочий верхних палат в большинстве стран бывает больший, чем у палат нижних. В некоторых странах используются смешанные системы, включающие в себя элементы выборности и назначения (Бельгия, Ирландия).

Структура Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Сове́т Федера́ции (также неофициально Сенат]) - верхняя палата Федерального Собрания России, включающая, согласно российской Конституции, по 2 представителя от каждого субъекта России - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

28 июня 2002 года Совет Федерации ФС России принят в Ассоциацию европейских сенатов (англ. Association of European Senates). Это решение было единогласно принято на встрече ассоциации в столице Словении. Ассоциация объединяет на равноправной основе представителей верхних палат парламентов государств - членов Евросоюза и кандидатов в ЕС.

Штатная численность служащих на 2012 год 675.

Структура Совета Федерации включает в себя по 2 представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции РФ).

Срок полномочий представителей субъектов РФ в Федеральном Собрании законодательно не установлен, они постоянно переназначаются высшими должностными лицами соответствующих субъектов РФ, поэтому этот срок, как правило, равен сроку полномочий главы представляемого субъекта РФ.

Так как Совет Федерации не имеет четко установленного числа членов, то состав Совета Федерации подвижен и постоянно назначаются новые представители органов власти субъектов РФ.

Структура Совета Федерации: 1) Председатель Совета Федерации и его заместители (они избираются членами палаты и не могут представлять один и тот же субъект РФ); 2) комитеты Совета Федерации по отдельным вопросам деятельности Совета Федерации (их численность не может быть менее 10 человек, причем все члены палаты обязательно должны входить в один из комитетов); 3) постоянные (по регламенту и парламентским процедурам) и временные (по какому-либо особо значимому вопросу или событию) комиссии. Председатель Совета Федерации ведет заседания палаты Федерального Собрания и управляет внутренним распорядком деятельности, а также направляет законопроекты в Государственную Думу и осуществляет представительские функции палаты во взаимоотношениях с иными органами власти РФ и иностранных государств.

Порядок работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Компетенция – это установленный Конституцией РФ и федеральными законами объем полномочий государственных органов и должностных лиц.

Компетенция Совета Федерации РФ – это установленный Конституцией РФ объем полномочий и обязанностей.

Совет Федерации – это верхняя палата Федерального Собрания РФ, поэтому его главной функцией является одобрение (неодобрение) принятых Государственной Думой федеральных законов.

Иные полномочия Совета Федерации ФС РФ: 1) назначение на должность и освобождение от нее вышестоящих должностных лиц государства: судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, а также Председателя Счетной палаты и др.; 2) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за ее пределами; 3) утверждение Указов Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения на территории РФ; 4) утверждение изменения границ субъектов РФ; 5) внесение законопроектов или поправок к законам в Государственную Думу РФ; 6) назначение выборов Президента РФ; 7) отрешение Президента РФ от должности.

Согласно ст. 106 Конституции РФ Совет Федерации обязательно рассматривает и выносит решение об одобрении (неодобрении) вновь принятых федеральных законов по вопросам: 1) федерального бюджета; 2) федеральных налогов и сборов; 3) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; 4) ратификации и денонсации международных договоров РФ; 5) статуса и защиты государственной границы РФ; 6) войны и мира.

Все решения по вопросам, относящимся к компетенции Совета Федерации, принимаются на заседаниях палаты и в рамках ее рабочих комитетов и групп.

Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или высшим должностным лицом данного субъекта (руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта РФ).

Структура Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Государственная Дума РФ состоит из 450 депутатов (ст. 95 Конституции РФ), из которых 225 депутатов получают депутатские мандаты исходя из числа голосов, поданных за партийный список, в который входит кандидат, пропорционально числу голосов избирателей, поданных за партию. К распределению депутатских мандатов допускаются партии, за которые проголосовало не менее 7 % избирателей, принявших участие в выборах.

Остальные 225 мест замещаются непосредственно теми кандидатами, которые получили большинство голосов избирателей по одномандатному избирательному округу.

Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной основе и не могут занимать государственные должности, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Структура Государственной Думы включает в себя: 1) Председателя Государственной Думы, его первых заместителей и заместителей (они избираются из числа депутатов Государственной Думы на первом заседании Государственной Думы); 2) Совет Государственной Думы (осуществляет основную текущую работу Государственной Думы); 3) депутатские объединения (фракции и депутатские группы); 4) комитеты и комиссии (они создаются для решения отдельных задач Государственной Думы).

Председатель Государственной Думы: 1) ведет заседания палаты; 2) ведает вопросами внутреннего распорядка палаты; 3) организует работу Государственной Думы; 4) представляет палату во взаимоотношениях с рФ, иностранными государствами, государственными органами и должностными лицами; 5) осуществляет иные организационные полномочия.

Председатель Государственной Думы и его заместители входят в состав Совета Государственной Думы и имеют право решающего голоса при принятии решения Советом.

Совет Государственной Думы осуществляет предварительную подготовку и рассмотрение организационных вопросов деятельности палаты, а также подготавливает законопроекты к обсуждению на заседании палаты.

Все депутатские объединения обладают равными правами. Они создаются в целях отстаивания интересов партии и, как правило, представлены ее членами.

Депутатские объединения вправе на своих заседаниях принимать решения по обсуждаемым вопросам, об этих решениях депутаты сообщают Председателю и Совету Государственной Думы. Такие решения имеют рекомендательный характер. Депутатские объединения, число которых составляет более 50 человек, подлежат государственной регистрации в установленном федеральными законами порядке.

Основная функция Государственной Думы РФ – обсуждение и принятие федеральных конституционных и федеральных законов.

Иные полномочия Государственной Думы (ст. 103 Конституции РФ): 1) внесение Думой или ее депутатами законопроектов на обсуждение палаты; 2) рассмотрение кандидатуры Председателя Правительства РФ, предложенной Президентом РФ; 3) решение вопроса о доверии Правительству РФ; 4) назначение на должность и освобождение от нее Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека; 5) объявление амнистии; 6) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Порядок работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Порядок деятельности Государственной Думы ФС РФ определяется Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами и Регламентом палаты.

Порядок работы государственной думы расписан в документе от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД «Приложение к постановлению Государственной Думы Федерального Собрания РФ»

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (с изменениями от 15 апреля, 23 октября, 4 декабря 1998 г.) в главах 5-11:

Глава 5. Начало работы Государственной Думы.

Порядок проведения заседаний Государственной Думы (ст.32-60)

Глава 6. Парламентские слушания (ст.61-71)

Глава 7. Мероприятия в Государственной Думе (ст.72-74)

Глава 8. Работа депутатов с избирателями (ст.75-77)

Глава 9. Обеспечение деятельности Государственной Думы (ст.78-82)

Глава 11. Контроль за использованием электронной системы (ст.96-102)

Основные принципы организации деятельности Государственной Думы: 1) политическое многообразие депутатских групп и многопартийность;

2) свободное обсуждение и коллективное разрешение поставленных задач.

Государственная Дума работает в периоды сессий: 1) весенней (с 12 января по 20 июня); 2) осенней (с 1 сентября по 25 декабря).

Сессия работы Государственной Думы – это период, в течение которого осуществляется работа нижней палаты Федерального Собрания, созываются заседания палаты, комитетов Государственной Думы, ее Совета, проходят парламентские слушания, работают парламентские фракции, комитеты, рабочие группы.

Государственная Дума нового созыва собирается на первое заседание на 30-й день после выборов. Президент РФ может созвать депутатов на первое заседание ранее этого срока. Первое заседание всегда открывается старейшим по возрасту из депутатов.

Согласно Регламенту Государственной Думы последующие заседания палаты открывает председатель Государственной Думы.

На своем первом заседании Государственной Думы депутаты избирают органы палаты: 1) Председателя Государственной Думы; 2) Счетную комиссию; 3) Временную комиссию по Регламенту и организации работы Государственной Думы; 4) Временный секретариат. Эти решения Государственной Думы оформляются постановлениями.

Заседания нижней палаты Федерального Собрания РФ проходят открыто и освещаются в средствах массовой информации, за исключением случаев, установленных Регламентом Государственной Думы, либо в случае принятия решения о проведении закрытого заседания большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов. На закрытых заседаниях вправе присутствовать: Президент РФ, Председатель и члены Совета Федерации, Председатель Правительства РФ и его члены, а также иные лица, перечисленные в Регламенте Государственной Думы.

Заседания Государственной Думы проходят отдельно от заседаний верхней палаты Федерального Собрания, однако на заседаниях Государственной Думы могут присутствовать члены Совета Федерации.

Решения на заседаниях Государственной Думы принимаются голосованием (открытым или тайным) из расчета один голос у одного депутата. Голосования могут быть тайными и открытыми (путем прямого голосования). Каждый депутат голосует самостоятельно, руководящие органы политических партий не могут принуждать своих членов голосовать за то или иное решение.

Заседание нижней палаты Федерального Собрания правомочно, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов (т. е. 226 депутатов и более).

На заседаниях Государственной Думы ведутся: 1) протоколы (они подписываются председательствующим на заседании); 2) стенограммы (они подлежат официальному опубликованию, за исключением стенограмм закрытых заседаний).

Регламент Государственной Думы устанавливает периоды для работы депутатов с избирателями – каждая последняя неделя месяца.

Деятельность Государственной Думы оканчивается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва (первого ее заседания).

Полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Взаимодействие Совета Федерации с законодательными органами субъектов Российской Федерации осуществляется на основе принципов законности, равенства, коллективного свободного обсуждения и решения вопросов, системности и прогнозирования.

В целях совершенствования взаимодействия Совета Федерации с законодательными органами субъектов Российской Федерации могут заключаться соглашения между Советом Федерации и законодательными органами субъектов Российской Федерации о взаимодействии в федеральном законодательном процессе.

Основными участниками реализации настоящей Концепции являются:

Совет Федерации и его органы;

законодательные органы субъектов Российской Федерации и их органы;

Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совет законодателей), президиум Совета законодателей, комиссии Совета законодателей.

Правовую основу взаимодействия Совета Федерации с законодательными органами субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, распоряжение Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 13 февраля 2009 года № 38рп-СФ "О взаимодействии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам законодательной деятельности", а также конституции (уставы), иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, Положение о Совете по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совете законодателей), соглашения между Советом Федерации и законодательными органами субъектов Российской Федерации о взаимодействии в федеральном законодательном процессе.

Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации с Правительством России.

Основные задачи, стоящие перед российским государством, являются общими для всех ветвей власти. Конституция Российской Федерации содержит положения о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и применение законов, саму деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти, что можно рассматривать как фундамент их взаимодействия.

Представляется возможным выделить конституционно – правовые полномочия палат Федерального Собрания по взаимодействию с Правительством Российской Федерации в законотворческой сфере по следующим основаниям:

Полномочия, касающиеся организационных вопросов (дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации);

Полномочия, касающиеся законодательного процесса (планирование законопроектной работы, принятие к рассмотрению законопроектов Правительства, вносимых им в качестве субъекта права законодательной инициативы, рассмотрение и принятие законопроектов).

По аналогии, можно выделить и конституционно – правовые полномочия Правительства Российской Федерации по взаимодействию с палатами Федерального Собрания в законодательной сфере, используя те же основания:

Полномочия, касающиеся организационных вопросов (Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации вопрос о доверии Правительству Российской Федерации);

Полномочия, касающиеся законодательного процесса (дача заключений Правительства Российской Федерации по законопроектам, внесенным другими субъектами права законодательной инициативы по вопросам: введения или отмены налогов, о выпуске государственных займов и другим законопроектам, предусматривающим расходы из федерального бюджета в соответствии с ч.3 ст.104 Конституции Российской Федерации, разработка и представление Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации федерального бюджета, обеспечение его исполнения, отчёт об исполнении федерального бюджета, право законодательной инициативы Правительства Российской Федерации).

Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации с судебными органами.

Взаимодействие Федерального Собрания и федеральных судебных органов определяется Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом “О судебной системе Российской Федерации” от 31 декабря 1996 г: судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.

Суды - одни из основных субъектов применения законов, принимаемых парламентом. Они особенно остро ощущают недостатки и пробелы в законодательстве. Поэтому Конституционному Суду РФ, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ предоставлено право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). Высшие судебные органы Российской Федерации могут вносить законопроекты (оформленные надлежащим образом тексты законов, отдельных статей и т.п.) и законодательные предложения (идея или концепция будущего закона, проект которого должна разработать сама Государственная Дума) только по вопросам своего ведения.

Высшие судебные органы являются коллективными, субъектами права законодательной инициативы. Законопроекты могут поступать от их Пленумов, которым принадлежит решение вопроса о выступлении с законодательной инициативой. Например, это прямо зафиксировано в ст. 13 Федерального конституционного закона “Об арбитражных судах в Российской Федерации”, хотя практике известны случаи вхождения с законодательной инициативой от имени Верховного Суда его Председателя1.

Процедура законодательной инициативы Конституционного Суда урегулирована в параграфе 45 Регламента Конституционного Суда РФ.

Предложение о выступлении с законодательной инициативой по вопросу, относящемуся к ведению Конституционного Суда, может быть внесено любым судьей Конституционного Суда. При этом судья может представить текст законопроекта, либо текст поправки к законопроекту, либо текст законодательного предложения о разработке и принятии нового федерального закона.

Решение о выступлении с законодательной инициативой принимается Конституционным Судом в пленарном заседании. Для работы над законопроектом или законодательным предложением из числа судей может быть образована подготовительная комиссия.

Конституционный Суд поручает Председателю Конституционного Суда либо одному из судей принять участие в заседаниях палат Федерального Собрания в связи с прохождением внесенного Конституционным Судом законопроекта либо законодательного предложения.

Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действующий на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях когда статья Конституции РФ является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда РФ о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части.

В основном о взаимодействии Федерального Собрания и судебных органов можно вести речь (если высшие судебные инстанции не выступают субъектом законодательной инициативы) после завершения законодательного процесса. Есть и группа норм, касающихся установления личного контакта во взаимоотношениях парламента и судебных органов в законотворческом процессе. Например, Председатель и члены Конституционного Суда, Председатель и члены Верховного Суда, Председатель и члены Высшего Арбитражного Суда имеют право присутствовать на заседаниях палат.

Статья 109 Регламента Государственной Думы предусматривает направление в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ законопроектов, включенных в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц для подготовки и представления отзывов. В тексте прежнего Регламента такое правило отсутствовало. Его закрепление свидетельствует о признании важности для парламента предложений и замечаний судебных органов. Но следует иметь в виду два момента. Во-первых, так же, как и в проявлении законодательной инициативы, судебные инстанции здесь ограничены вопросами их ведения. Во-вторых, Конституционный Суд РФ в отношении Федерального Собрания осуществляет только последующий конституционный контроль. Указанное положение ст. 109 Регламента Государственной Думы противоречит ст. 125 Конституции РФ, так как по сути предполагает предварительный конституционный контроль в отношении законопроектов. Такая форма допускается только при проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации с Президентом России.

Определенное количество вопросов взаимоотношения Президента России и Федерального собрания связано с процедурой назначения каждой из палат законодательного органа круга должностных лиц по представлению главы государства. Большую часть назначений производит Совет Федерации в соответствии с ч.1 ст. 102 Конституции РФ.

Парламент – это избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя.

В соответствии со ст.94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, является законодательным и исполнительным органом Российской Федерации.

ассматривая порядок взаимодействия двух основных субъектов федеральной власти – Президента и Парламента, следует отметить, что законодатель закрепил основы такого взаимодействия в главе 4 Конституции Российской Федерации, которая в целом посвящена статусу именно Президента России, что еще раз подчеркивает высший статус Президента как органа государственной власти по отношению к другим субъектам.

Основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом охватывают чрезвычайно широкий спектр вопросов, в частности таких, как согласование назначений ряда должностных лиц, назначение выборов и роспуск Государственной Думы, участие Президента в законодательном процессе, введение военного и чрезвычайного положения, отрешение Президента от должности и другие.22

В соответствии со ст.83 Конституции РФ Президент Российской Федерации:

Назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

Имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;

Принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

Представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

По предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;

Представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов;

Формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;

Утверждает военную доктрину Российской Федерации;

Формирует Администрацию Президента Российской Федерации;

Назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;

Назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;

Назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Таким образом, совместные полномочия Президента и Парламента можно условно подразделить на несколько групп, в зависимости от выполняемых этими органами функций.

Прежде всего, это формирование органов государственной власти. Так, Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации, но осуществляет это только с согласия Государственной Думы – низшей палаты парламента России.

Президент и Парламент обладают равной законодательной инициативой и вправе вносить законопроекты для обсуждения. Однако, в отличие от Парламента, Президент законы не принимает. Таким правом наделена Государственная Дума. В то же время, после принятия закона, он может быть отклонен Советом Федерации. Но и в законотворческом процессе наблюдается тесная взаимосвязь деятельности Президента и Парламента, поскольку, если закон принят Государственной Думой и не был отклонен Советом Федерации, он поступает именно к Президенту, который подписывает и обнародует его.

Средством влияния главы государства на деятельность Федерального Собрания является и предусмотренный п.«е» ст.84 Конституции РФ институт послания Президента парламенту о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Ст.84 Конституции в самом общем виде определяет основное содержание послания: положение в стране, основные направления внутренней и внешней политики.

Президент Российской Федерации утверждает военную доктрину Российской Федерации, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности. Ему предоставлено право в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение. Однако введение военного положения, как и введение чрезвычайного положения, возможны только при соблюдении условия незамедлительного сообщения об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч.2 ст.87 Конституции РФ). В то же время Президенту Российской Федерации не принадлежит право объявления войны и заключения мира. Этот вопрос относится к исключительной компетенции Совета Федерации (ст.106 Конституции Российской Федерации).

Парламентские процедуры - организационная основа деятельности органов законодательной власти в РФ. Для того чтобы решение парламента, его палат, их комитетов и комиссий могли быть признаны правомерны­ ми, необходимо их принятие и проведение соответствующих заседаний в установленном порядке и с соблюдением определенных процедур. Конституция, специальный закон или регламент парламента и его палат устанавливают, прежде всего, необходимость обеспечения опре­деленного кворума, т.е. присутствия минимума числа депутатов, при наличии которого заседание парламента или его палаты может считать­ся действительным. Как правило, речь идет о присутствии на заседании большинства депутатов (т.е. половины состава депутатов плюс один голос). Для принятия решений необходимо чаще всего получение при голосовании большинства голосов не от числа присутствующих, а от списочного состава депутатов парламента или палаты. Если же принимается кон­ституционный или органический закон, то нередко требуется получе­ние не простого, а квалифицированного большинства голосов. Иногда (например, в Израиле) кворум для заседаний и принятия решений не устанавливается вообще.

Как правило, заседания парламента и его палат проходят открыто, при обеспечении возможности присутствия публики в определенных местах и при условии соблюдения установленного порядка. Но могут проводиться и закрытые заседания, на которых присутствуют лишь члены парламента или его палаты и приглашенные лица. Решение о проведении закрытого заседания принимается самой палатой или пар­ламентом простым или квалифицированным большинством голосов присутствующих. Обычно на таких заседаниях рассматриваются во­просы, затрагивающие государственную тайну, но они могут проводиться и в иных случаях.

С целью повышения эффективности работы регламенты парламен­тов и палат подробно регулируют и порядок определения повестки дня заседания, обсуждения вопросов и голосования. Проект повестки дня заседания чаще всего предварительно обсуждается руководством пала­ты с представителями фракций, а затем принимается палатой (парламентом), которая может внести изменения в предложенный проект. Для участия в обсуждении депутаты записываются обычно заранее. Выступая в прениях, они не должны отклоняться от темы обсуждения. Устанавливается и максимальное время на каждое выступление (от 5 до 20 минут).

Голосование в итоге обсуждения может проходить открыто, тайно и поименно. Поименное голосование проводится по решению палаты (парламента), которое обычно принимается по требованию определен­ной части депутатов палаты (парламента). Оно применяется при реше­нии наиболее ответственных вопросов с тем, чтобы общество могло знать, как проголосовал в данном случае каждый депутат.

Свои особенности имеет и процедура проведения заседаний коми­тетов и комиссий парламента или его палат. Поскольку эти заседания носят сравнительно камерный характер, здесь не требуется предвари­тельная запись для выступлении, число которых не ограничивается, обсуждения носят более оперативный, деловой и конкретный характер. Заседания комитета (комиссии) созываются его председателем или председателем палаты (парламента). Голосование проводится открыто, а по требованию определенной части комиссии возможно и голосова­ние бюллетенями.

73. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РФ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА.

Законодательный процесс в РФ – это совокупность определенных действий Федерального Собрания РФ, направленных на принятие нормативно-правовых актов.

Стадии законодательного процесса: 1) законодательная инициатива; 2) предварительное рассмотрение законопроектов; 3) рассмотрение законопроекта в Государственной Думе; 4) принятие закона; 5) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации; 6) подписание Президентом РФ и обнародование закона.

Существует особая стадия законотворческого процесса – преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой РФ. Эта стадия не всегда присутствует в законотворческом процессе, а только в случае возникновения таких разногласий по содержанию текста закона.

Правом законодательной инициативы обладают субъекты, перечисленные в Конституции РФ. Все субъекты законодательной инициативы в Федеральное Собрание РФ вправе вносить законопроекты по вопросам, относящимся к их ведению, и в пределах своей компетенции. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта, в которой отражаются все стадии законодательного процесса.

Предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе начинается по истечении 14 дней. Предварительное рассмотрение законопроекта осуществляется специальным комитетом по рассмотрению законопроекта. На этой стадии законопроект должен пройти правовую экспертизу.

После предварительного рассмотрения законопроект представляется в Совет Государстве нной Думы для внесения на рассмотрение Думы не позднее чем за 14 дней.

Рассмотрение законопроекта может проходить в трех чтениях. Законопроект может быть принят в первом же чтении, только если не возникает никаких разногласий по тексту законопроекта. В противном случае должна быть проведена процедура урегулирования разногласий.

После прохождения всех согласительных процедур (либо при их отсутствии после первого же чтения) законопроект должен быть принят. С этого момента законопроект считается федеральным законом.

Федеральный закон, принятый Государственной Думой, не может быть подписан Президентом РФ и обнародован, если не был одобрен Советом Федерации.

Одобрение Совета Федерации может быть в выраженной (в виде постановления Совета Федерации) и молчаливой формах (в виде отсутствия какого бы то ни было ответа на законопроект в течение 14 дней со дня его поступления на рассмотрение Совета Федерации).

Подписание и обнародование федерального з акона, принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации, осуществляется Президентом РФ в течение 14 дней со дня его поступления.

Президент РФ обладаетправом отлагательного вето в отношении поступивших к нему на подпись федеральных законов. Отлагательное вето означает, что Президент РФ обладает не абсолютным правом в отношении воспрепятствования обнародованию «неугодных» федеральных законов, а ограниченным, так как Федеральное Собрание может в установленной форме преодолеть вето Президента РФ (в этом случае Президент обязан подписать закон в течение 7 дней).

74.ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В РФ И СУБЪЕКТАХ РФ.

Право законодательной инициативы – это право определенных Конституцией РФ (основными законами субъектов РФ) субъектов представлять на рассмотрение Государственной Думы РФ (законодательного органа субъектов РФ) свои законопроекты и законопредложения в установленном законодательством порядке.

Законопроект – это надлежащим образом оформленный текст (в виде готового документа, содержащего статьи, главы и т. п.) возможного будущего закона.

Надлежащим образом оформленный законопроект должен иметь следующее: 1) пояснительную записку к законопроекту, в которой указывается предмет законодательного регулирования и излагаются концепции предлагаемого законопроекта; 2) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; 3) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; 4) финансово-экономическое обоснование (все законопроекты, внесенные в Государственную Думу РФ, предварительно должны быть одобрены Правительством РФ по вопросу экономического обоснования законопроекта); 5) заключение Правительства РФ в случаях, когда вносятся законопроекты финансового характера (о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства) или законопроекты, предусматривающие бюджетные расходы.

Требования к законопроектам, вносимым на рассмотрение законодательного органа власти субъектов РФ, устанавливаются законами соответствующих субъектов РФ.

Законопредложение представляет собой не оформленную окончательно идею, концепцию будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самом законодательном органе власти, если он согласится с законопредложением.

Правом внесения законопредложения обладают те же субъекты законодательной инициативы, что и правом внесения законопроектов на рассмотрение Государственной Думы.

Законодательная инициатива является первой стадией законодательного процесса в РФ. Все законопроекты и законопредложения, внесенные в порядке законодательной инициативы правомочными субъектами, обязательно должны быть рассмотрены на заседаниях Государственной Думы ФС РФ.

Субъекты, обладающие правомзаконодательной инициативы в Федеральное Собрание РФ: 1) Президент РФ; 2) Совет Федерации и его члены; 3) депутаты Государственной Думы РФ; 4) Правительство РФ; 5) законодательные (представительные) органы субъектов РФ; 6) Конституционный Суд РФ; 7) Верховный Суд РФ; 8) Высший Арбитражный Суд РФ.

Перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы в органы законодательной власти субъектов РФ, устанавливается конституциями (уставами) соответствующих субъектов РФ.

Субъекты законодательной инициативы в Государственную Думу РФ вправе вносить законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению РФ и совместному ведению РФ и ее субъектов. Исключение составляют высшие судебные органы РФ, которые могут вносить законопроекты и законопредложения только по вопросам своего ведения.

Главная задача парламента - принятие законов. Законодательный процесс занимает более половины времени работы парламента, он тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов. Законодательный процесс в России реализуется на двух уровнях осуществления публичной власти - федеральном и региональном.

Законодательный процесс нельзя рассматривать как техническую совокупность стадий. Важно понимать, что законодательная деятельность есть юридическая модель регламентированной деятельности участников законодательного процесса, которая обусловлена политическими, социально-экономическими и иными потребностями общества и не может осуществляться в отрыве от динамики общественных процессов .

Поэтому в литературе справедливо обращается внимание на качественные характеристики законотворческого процесса: концепция, стиль, доступность, четкая структура и место законопроекта в системе правовых актов и др. .

В самом общем виде законодательный процесс можно определить как урегулированную нормами конституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов.

Для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» используется термин «законотворческий процесс». В литературе зачастую категории законотворческого и законодательного процесса отождествляются, поскольку они обе, по сути, представляют собой осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов по разработке и принятию законов.

Однако законотворческий процесс не сводится лишь к процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования . Поэтому его следует рассматривать как более широкое понятие, т. к., во-первых, он не полностью формализован, и, во-вторых, его начальный этап - выявление потребности принятия закона и законодательная идея - не ограничен по времени и по кругу лиц. Между тем законодательный процесс предельно формализован и начинается с внесения законодательной инициативы в компетентный орган. Следовательно, законодательный процесс составляет центральную часть законотворческого процесса, который обширнее, как по времени, так и по содержанию, потому они не могут отождествляться . Неразведение этих категорий ведет к их смешению и нечеткости выстраивания стадий законодательного процесса. Поэтому стадию разработки законопроекта следует выделять в рамках законотворческого, а не законодательного процесса, как делают некоторые авторы .

Таким образом, исходным началом законодательного процесса выступает законотворческий процесс, представляющий собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене законов, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.

В литературе выделяют множество стадий законодательного процесса. Представим следующую последовательность стадий федерального законодательного процесса:

• 1) законодательная инициатива субъектом права законодательной инициативы;
• 2) предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе;
• 3) обсуждение и принятие закона Государственной Думой;
• 4) обсуждение и одобрение закона Советом Федерации;
• 5) подписание закона главой государства и официальное опубликование закона.

В некоторых случаях возникают и образуются дополнительные стадии, поэтому подчеркнем, что данная последовательность носит общий характер и условна. Вряд ли можно принять подход, при котором разработка и реализация закона рассматриваются как начальная и конечная стадии законодательного процесса . Как уже отмечалось, о них можно вести речь только в рамках законотворческого процесса.

Первая стадия законодательного процесса - законодательная инициатива - это конституционное правомочие уполномоченных субъектов по внесению законопроектов в парламент. По сути, она сведена к внесению законопроекта на рассмотрение Государственной Думой .

Согласно ст. 104 федеральной Конституции, право законодательной инициативы принадлежит главе государства, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Го- сударственной Думы, Правительству РФ , законодательным органам субъектов России. По вопросам ведения Конституционного Суда России, Верховного Суда России это право принадлежит и этим органам.

Тем самым, Конституция РФ разграничивает субъектов права законодательной инициативы на две группы. В первую входят субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетенционными рамками (общие субъекты). Вторую группу составляют субъекты, пользующиеся правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения (специализированные субъекты).

Вместе с тем в ст. 134 Конституции РФ перечислены субъекты конституционной инициативы, круг которых несколько иной (нет высших судов, имеются группы депутатов), что относится к процедуре изменения Конституции РФ и не относится исключительно к законодательной процедуре.

Институт законодательной инициативы, в принципе, неплохо изучен в конституционном праве и выделяется особой сложностью.

Действующая Конституция РФ 1993 года не внесла революционных изменений в реализацию права законодательной инициативы, правда несколько сузила круг субъектов законодательной инициативы по сравнению с прежней Конституцией РСФСР 1978 года. Из круга субъектов этого права теперь выведены комитеты и комиссии парламента, Генеральный прокурор России, общероссийские общественные организации. Что касается последних, то, действительно, с учетом активности политических партий в парламенте будет разумным наделить общероссийские объединения правом представлять законопроекты в профильные комитеты Государственной Думы, что в некоторой мере расширит диапазон участия общественных формирований в законодательном процессе. Возможно, есть смысл подумать и о включении в законодательный процесс объединений профессиональных юристов, Общественной палаты . Также к числу субъектов законодательной инициативы логично было бы отнести Генерального прокурора РФ и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Законопроекты по действующей Конституции РФ вносятся в Государственную Думу, в то время как за рубежом законопроекты могут вноситься в обе палаты парламента (США, Франция, Италия). Между тем, в дореволюционной России в соответствии с Основными законами 1906 года законодательные инициативы могли поступать как в Государственный Совет, так и в Государственную Думу. Непоследовательностью отличался законодательный процесс и в Верховном Совете РСФСР. Теперь же стадии законодательного процесса отличаются последовательностью, а центром законодательной инициативы является Государственная Дума.

Процедура законодательной инициативы является строго формализованной и урегулированным нормами конституционного права этапом законодательного процесса. Поэтому фаза, связанная с подготовкой проекта закона, предшествующая этапу законодательной инициативы, остается за рамками законодательного процесса, но входит в категорию правотворческого процесса. Эта фаза подготовки закона, как правило, не регулируется правовыми актами.

Однако в литературе предлагается включение в законотворческий процесс идеи законопроекта в качестве начальной стадии законодательной процедуры, представляющей собой систему научных или вненаучных суждений о необходимости принятия новых или изменения действующих правовых норм. Действительно, такой подход позволит повысить качество вносимых законодательных инициатив, рассмотрение которых занимает весьма много времени парламентариев, тем самым оптимизирует и упорядочит законодательный процесс 1 . Однако такой этап минимально формально регламентирован и фактически предшествует внесению законодательной инициативы. Следовательно, важно определить - кем, в каком порядке и в какой форме будет рассмотрена идея законопроекта, как следует оформить решение о принципиальном ее одобрении или отсечении.

Можно считать исключительной для российского законодательства ситуацию, связанную с проектом, выдвинутым в порядке народной инициативы, то есть законопроектом, подготовленным гражданами. В отличие от ряда зарубежных стран, такая возможность для граждан России юридически не закреплена. Однако это не означает, что граждане не могут этого делать на практике, исходя из их конституционного права на участие в управлении делами государства и права на обращение в государственные органы. Никто не лишен права на обращение в парламент, в том числе и с законодательными предложениями. В данном случае вопрос о допустимости такой законодательной инициативы парламент будет решать самостоятельно. Хотя, вероятно, инициаторам будет предложено внести такой законопроект через народных представителей, то есть депутатов. Формально отказ правомерен, но если вдуматься, можно прийти и к положительному варианту решения, так как Конституция РФ и не запрещает такой вид обращения в российский парламент. А все, что не запрещено законом человеку, дозволено. Потому актуальны предложения ученых о праве народной правотворческой инициативы, которая действует на местном уровне и внедрена в ряде субъектов РФ .

Необходимо также вспомнить о влиянии лоббирования на законодательный процесс на стадии, связанной с осуществлением законодательной инициативы. Результативность лоббирования групповых интересов представителей бизнеса, организаций, объединений и отдельных граждан зависит как от первоначальных методов воздействия на органы государственной власти (в том числе и в виде законодательных предложений), так и от возможностей проследить и отрегулировать возникающие противодействия вплоть до момента принятия окончательного решения. Зачастую лоббисты представляют готовые законопроекты с одновременной разработкой определенной стратегии продвижения законопроекта по ступеням законодательного процесса.

Интересно и то, что отстаиванием общественных интересов озабочены сами граждане. Больше всего общественных вопросов поднимают пенсионеры. Велика доля обращений в парламент по проблемам социальной сферы, обеспечения конституционных права, общественного порядка и управления".

Поэтому важно обратить внимание на предложение Президента РФ в Послании Федеральному Собранию РФ предусмотреть дополнительные меры для привлечения к законотворческому процессу представителей негосударственных формирований, Общественной палаты. Президент РФ полагает полезным их обязательное участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы - свободы человека, вопросы здоровья и вопросы собственности .

Сказанное подчеркивает существенную роль данной стадии в законодательном процессе, причем интересен этап законотворчества до законодательной инициативы, и он нуждается в отдельном исследовании.

Таким образом, под правом законодательной инициативы можно определить конституционное правомочие определенных в Конституции РФ субъектов - органов и должностных лиц - по внесению законопроекта в палату парламента (Государственную Думу) с целью принятия его парламентом в порядке последовательной процедуры по стадиям законодательного процесса. По существу, речь идет о правовом последствии, знаменующем начало законодательного процесса.

Между тем, составить и направить законопроект в парламент может любое физическое и юридическое лицо, что не влечет обязанности парламентом рассматривать такой проект. Парламент обязан рассматривать только те законопроекты, которые внесены уполномоченными на то органами и лицами. Поэтому справедливо подчеркивает В.Е. Чиркин, что законодательная инициатива - двухсоставное понятие; это не только правомочие внести законопроект компетентным субъектом, но конституционная обязанность парламента рассмотреть такой законопроект . Другой вопрос, что парламент может его отклонить, изменить, но в любом случае он обязан реагировать на внесение законопроекта субъектом законодательной инициативы.

Процедура реализации права законодательной инициативы выглядит следующим образом.

Субъект права законодательной инициативы вносит в аппарат Государственной Думы законопроект, где осуществляется его регистрация. Регистрацию осуществляет Управление документационного обеспечения, и именно с этого момента начинается реализация данной стадии. Именно с момента регистрации в указанном подразделении аппарата Думы берет начало эта стадия, что еще не означает ее прохождения. Все, что предшествует этому, укладывается в рамки законотворческого, но не законодательного процесса. Если законопроект непосредственно внесен в профильный комитет, комиссию на рассмотрение, это не означает внесение законодательной инициативы. Требуется обязательная регистрация законопроекта в Аппарате и представление его Председателю палаты.

Затем законопроект направляется в Совет Государственной Думы. В случае, если законопроект затрагивает финансовые обязательства или вводит или отменяет налоги, предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, Совет Государственной Думы направляет законопроект в Правительство, которое в течение 30 дней готовит по нему заключение (ст. 104 Конституции РФ).

Согласно Регламенту Государственной Думы 1 в текст законопроекта необходимо включать следующие положения:

• о сроке и порядке вступления в силу предлагаемого закона;
• о признании утратившими силу или об изменении ранее принятых законов или других правовых актов в связи с принятием закона.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектов права законодательной инициативы должны быть представлены:

• - пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции законопроекта;
• - текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;
• - перечень актов федерального законодательства, подлежащих изменению или признанию утратившими силу в связи с принятием данного закона;
• - финансово-экономическое обоснование (при необходимости материальных затрат для реализации законопроекта);
• - заключение Правительства РФ (в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 104 федеральной Конституции).

В таких случаях (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ) Правительство становится участником процесса реализации законодательной инициативы в силу прямого указания Конституции РФ. Поэтому при отсутствии такого заключения Правительства РФ в указанных случаях такая инициатива не может рассматриваться как законодательная. Причем, как определил Конституционный Суд РФ, отрицательное заключение Правительства РФ не блокирует законодательную инициативу и не препятствует внесению законопроекта в Государственную

При внесении законопроекта коллегиальным органом представляется решение данного органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Согласно ст. 107 и 108 Регламента Государственной Думы спикер палаты направляет зарегистрированный законопроект в профильный комитет, который определяет его соответствие требованиям Конституции РФ и Регламента палаты.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующие решения:

• - назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту (далее - ответственный комитет);
• - включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию;
• - направить законопроект в комитеты, комиссии, депутатские объединения, и федеральные органы государственной власти (Президенту, Совету Федерации, членам СФ, высшим судам по вопросам их ведения) для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

В случае, если, по мнению комитета, законопроект не соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта инициатору, и такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу, что и подтвердил Конституционный Суд РФ .

Вторая стадия - предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе.

В случае отсутствия явных нарушений и соблюдении вышеупомянутых требований, предъявляемых к законопроектам, Совет Государственной Думы направляет законопроект в ответственный комитет палаты.

Если законопроект направлен в несколько комитетов для подготовки, то Совет Государственной Думы один из них назначает ответственным. С учетом предложений последнего Совет Государственной Думы устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению.

Необходимость законодательного закрепления процедуры участия субъектов Российской Федерации в разработке и принятии федерального закона по вопросам совместного ведения в научной литературе обосновывалась в течение продолжительного времени. Авторами проводились различные доводы и аргументы в обоснование необходимости урегулирования законом такой процедуры. И законодатель среагировал на данный пробел в законодательстве, пусть и несколько несвоевременно. Первоначально в ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (Федеральный закон от 24 июня 1999 года - утратил силу) а затем в ст.

26.4 Федерального закона от 06 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , введено, как отмечалось, обязательное согласование проектов таких федеральных законов с субъектами Российской Федерации, закреплена процедура участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе по предметам совместного ведения.

Важно обратить внимание на позиции Конституционного Суда РФ, который, как уже отмечалось, определил, что Конституция не предусматривает обязательного направления законопроектов по предметам совместного ведения субъектам РФ, но такую процедуру вправе предусмотреть Государственная Дума", что и было выполнено в обновленном Регламенте палаты. Впоследствии Суд сформулировал вывод о том, что предусмотренная законом процедура согласования не предполагает обязательного получения одобрения законопроекта субъектами Российской Федерации и не обязывает федеральный парламент удовлетворить требования субъектов Российской Федерации. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом федерального законодательного процесса, а отступление от них не может служить основанием для признания федерального закона неконституционным по порядку принятия .

Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе.

Это рассмотрение осуществляется в трех чтениях , если Дума не примет иного решения в отношении конкретного законопроекта в соответствии с действующим законодательством.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляются ее депутатам не позднее чем за три дня до рассмотрения на заседании палаты.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его общая концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции России, его актуальность, целесообразность и практическая значимость.

Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада представителя ответственного комитета. Затем заслушиваются предложения и замечания депутатов и депутатских групп, а также иных лиц, приглашенных на заседание для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может:

• - принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;
• - принять закон;
• - отклонить законопроект.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (ч. 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы) .

При отклонении законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

Если законопроект принят в первом чтении, то альтернативные законопроекты к рассмотрению палатой не принимаются. Альтернативные законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первом чтении совместно с использованием рейтингового голосования . Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. В случае, если ни один из законопроектов не набрал достаточного числа голосов, на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Результат голосования оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить срок внесения его на второе чтение.

Решение о принятии законопроекта в первом чтении требует простого большинства от общего числа членов палаты.

Государственная Дума устанавливает срок представления поправок к законопроекту, принятому в первом чтении. Этот срок не может быть менее 15 дней, а по законопроектам по предметам совместного ведения - менее 30 дней.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает поправки. Подготавливая законопроект ко второму чтению, комитет представляет таблицы с рекомендуемыми им к одобрению и отклонению поправками. Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта 1 и подготавливает заключение.

Законопроект вместе со всеми необходимыми материалами (таблицами, заключениями) рассылается Президенту России, в Совет Федерации, в Правительство, субъекту законодательной инициативы и депутатам Государственной Думы не позднее чем за 15 дней до рассмотрения его Государственной Думой.

Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта во второе чтение и определяет докладчика ответственного комитета.

В начале второго чтения законопроекта выступает докладчик от ответственного комитета, сообщая итоги рассмотрения законопроекта в комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем предоставляется слово приглашенным лицам. Если у фракций и депутатов имеются возражения, председатель предоставляет слово их представителям для краткого изложения замечаний.

Первоначально председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок при отсутствии возражений, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта. Если имеются возражения, то сначала принимаются поправки, не вызывающие возражений, а затем на голосование отдельно ставится каждая из поправок, встретивших возражения.

Далее Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Затем на голосование выносятся поправки, причем отдельно каждая, по которым комитет не принял решения. По окончании согласования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. При отсутствии кворума законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

При повторном отклонении законопроекта во втором чтении закон снимается с дальнейшего рассмотрения, по решению палаты он может быть возвращен к процедуре первого чтения.

После принятия законопроекта во втором чтении последний направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий и редакционной правки. Если правовая и лингвистическая экспертиза проведены, законопроект может быть принят в третьем чтении в тот же день.

Завершает данную стадию принятие закона в третьем чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению. В исключительных случаях возможно возвращение к процедуре второго чтения.

Федеральные законы принимаются простым большинством голосов депутатов, а Федеральные конституционные законы и Законы РФ о поправках к Конституции РФ - квалифицированным (2/3 Государственной Думы и 3/4 Совета Федерации). Конституционный Суд РФ определил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как конституционно установленное от численности каждой из палат, а голосование и подсчет голосов проводится во всех случаях раздельно по палатам (ст. 107, 135 Конституции РФ) . Суд исходил из того, что акты парламента должны выражать волю большинства в обществе, а не парламентского большинства, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не должно отражаться на итогах голосования.

Данное решение Суда вызвало много критики, двое конституционных судей выразили особое мнение. Конституционный Суд не восприняли Постановление Съезда народных депутатов от 30 сентября 1991 года, в котором употребленный термин был истолкован как «количество избранных народных депутатов» .

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если закон не подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой в соответствии со ст. 106, 108 Конституции РФ и в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение 5 дней данный закон направляется Председателем Совета Федерации Президенту России для подписания и обнародования. Единственный случай, когда законопроект направляется Председателем Государственной Думы, минуя Совет Федерации напрямую Президенту РФ - это при преодолении несогласия сенаторов.

Четвертая стадия - рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции Российской Федерации принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если Федеральный закон принят по предметам совместного ведения, в Совет Федерации направляется информация о позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по этому федеральному закону.

Поступивший федеральный закон в срок не более 24 часов направляется вместе с сопроводительными документами всем членам Совета Федерации.

В соответствии со ст. 106 федеральной Конституции ряд законов подлежат обязательному рассмотрению верхней палатой. Это федеральные законы по вопросам:

• федерального бюджета;
• федеральных налогов и сборов;
• финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
• ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
• статуса и защиты государственной границы РФ;
• войны и мира.

Обязательному рассмотрению также подлежат все федеральные конституционные законы, Законы РФ о поправках к Конституции РФ, и федеральные законы, отклоненные Президентом РФ (ст. 108 Конституции РФ).

Конституция РФ (ч. 4 ст. 105) устанавливает четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, и который исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете Федерации.

Обязательные законы находятся в верхней палате парламента до вынесения окончательного решения палатой, даже если нарушен 14-дневный срок. В Постановлении Конституционного Суда РФ подтверждена необходимость обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона в течение 14 дней и «обязательный» федеральный закон, нерассмотренный в течение 14 дней, квалифицирован Конституционным Судом как не одобренный верхней палатой парламента . Вместе с тем Суд отметил, что такое толкование Конституции РФ не распространяется на федеральные законы, помимо указанных в ст. 106 Конституции РФ, признанных самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению.

После поступления федерального закона в Совет Федерации спикер палаты определяет ответственный комитет.

Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Если федеральный закон передан нескольким комитетам, комиссиям Совета Федерации для подготовки заключения, то каждый комитет (комиссия) представляет свое заключение в ответственный комитет Совета Федерации.

Предварительное рассмотрение комитетом, комиссией Совета Федерации принятого Государственной Думой федерального закона происходит открыто. Комитет, комиссия может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации.

Согласно ст. 106 Регламента Совета Федерации , ответственный комитет дает оценку рассматриваемого федерального закона, формулирует и направляет спикеру палаты одно из следующих решений:

• 1) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;
• 2) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет, комиссия палаты считает необходимым его отклонить.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета. Затем предоставляется слово содокладчикам, представителям Президента РФ и Правительства РФ. После выступления последнего Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации.

Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае же переноса рассмотрение «обязательного» закона должно быть завершено на следующем заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального закона.

Что касается «необязательных» федеральных законов, то согласно ст. 108 Регламента палаты председательствующий вправе внести предложение не рассматривать указанный федеральный закон, и при полном отсутствии возражений сенаторов такой закон считается одобренным Советом Федерации по истечении 14-дневного срока.

По результатам обсуждения Совет Федерации одобряет или отклоняет принятый Государственной Думой федеральный закон. Федеральный закон принимается простым большинством, Федеральный конституционный закон и Закон РФ о поправках к Конституции РФ - квалифицированным не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Конституционный Суд подтвердил возможность одобрения «необязательных» федеральных законов верхней палатой, как в активной форме - путем голосования, так и в пассивной - без рассмотрения палатой, если такой Федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации в 14-дневный срок. В этом же решении Суд подчеркнул, что в любом случае закон направляется главе государства Советом Федерации, за исключением случая, предусмотренного ч. 5 ст. 105 Конституции РФ, как упоминалось, при преодолении несогласия Совета Федерации Государственной Думой.

В соответствии со ст. 109 Регламента в постановлении Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона могут содержаться:

• 1) предложение о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой;
• 2) поручение ответственному комитету Совета Федерации и сопредседателю согласительной комиссии от Совета Федерации подготовить и направить в Государственную Думу поправки к федеральному закону, отклоненному Советом Федерации.

Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона с указанием разногласий направляется в Государственную Думу. Постановление об одобрении закона в 5-дневный срок направляется спикером верхней палаты главе государства для подписания и обнародования закона.

В литературе выделяют особую стадию - преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой по отклоненному Советом Федерации закону. Совет Государственной Думы определяет ответственный комитет, который может рекомендовать Думе:

• - создать согласительную комиссию для преодоления разногласий;
• - принять федеральный закон в ранее принятой редакции;
• - снять федеральный закон с повторного рассмотрения палатой.

При образовании на паритетной основе согласительной комиссии ставится цель выработать единый текст закона. Итогами работы комиссии являются протокол и сопоставительная таблица статей закона.

Для преодоления несогласия верхней палаты Государственная Дума должна принять закон квалифицированным большинством в 2/3 голосов, который в течение 5 дней направляется Президенту РФ для промульгации.

• " Ивлев Г.П. Участие Правительства РФ в законодательной деятельности /Г.П. Ивлев, Г.А. Гаджимагомедов. - М., 2008. - С. 18-20.
Ивлев Г.П. Участие Правительства РФ в законодательной деятельности:монография / Г.П. Ивлев, Г.А. Гаджимагомедов. - М., 2008. - С. 20-21.
• " Там же.
• Значимость первой стадии законодательного процесса обусловлена особым научным вниманием в литературе. Лебедев В.А. Законодательная инициатива - стадия законодательного процесса в РФ / В.А. Лебедев, Н.В. Ройзман.- Челябинск, 2010.
• В ряде зарубежных стран Правительство является основным источникомзаконодательной инициативы, внося от 90 до 100% инициатив с «коэффициентом выхода» 85-90%. В России доля законодательных инициатив Правительства около 23% с коэффициентом около 30% соответственно. Гребенников В.В. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики / В.В.Гребенников // Государство и право. 1998. - №9. - С. 94-95; Лихобабин В.А.Правительство как субъект права законодательной инициативы: российскаямодель и мировой опыт / В.А. Лихобабин // Конституционное и муниципальноеправо. 2005. - №7. - С. 21-23.
Чиркин В.Е. Законодательная власть. - М., 2008. - С. 276-277. СЗ РФ. 1995. №13. Ст. 1207.
• СЗ РФ. 2002. №7. Ст. 635.

Губернатор Виктор Басаргин в прошлом году закончил формирование своей управленческой команды, сделав ставку не на «варягов», а на местных политиков, в частности, представителей команды бывшего главы Прикамья Геннадия Игумнова - Геннадия Тушнолобова и Дмитрия Самойлова. Несмотря на их пермскую «прописку», противостояние между законодательной и исполнительной властью по ключевым краевым проектам не уменьшилось. О разгоревшейся борьбе и ее промежуточных итогах.

В начале прошлого года сформировалась управленческая команда края. При этом губернатор Виктор Басаргин сделал ставку на те фигуры, которые считаются выходцами из команды Геннадия Игумнова - губернатора Пермской области в 1996–2000 годах. Как и ожидалось, один из его заместителей Геннадий Тушнолобов занял пост главы кабинета министров. Администрацию губернатора возглавил еще один член команды Геннадия Игумнова - Дмитрий Самойлов. Наряду с этим Пермский край в прошлом году покинули несколько колоритных руководителей, приехавших в регион вслед за Виктором Басаргиным. Среди них, например, министр строительства и архитектуры Дмитрий Шаповал, руководитель агентства по инвестициям и внешнеэкономическим связям Алексей Дозорцев, заместитель председателя правительства - министр общественной безопасности Виктор Лесняк. Их полномочия достались представителям пермской элиты либо фактически были распределены между другими управленческими блоками в правительстве. Несмотря на отставки «варягов», влияние вице-премьера Олега Демченко сохранилось: министром строительства и архитектуры стал Дмитрий Бородулин - в прошлом заместитель господина Демченко в корпорации «Урал промышленный - Урал полярный», а министром природных ресурсов - бывший подчиненный того же Олега Демченко по работе в ХМАО Константин Черемушкин. Усиление администрации губернатора края произошло и за счет назначения заместителем руководителя Алексея Фролова, выходца из КЭС-Холдинга Виктора Вексельберга.

Политтехнолог Александр Пахолков отмечает, что команда губернатора остается неоднородной. «Изначально была сделана ставка на хорошо знакомые, проверенные кадры. Серьезные позиции по-прежнему занимает челябинская группа. После того как пошла негативная реакция на появление значительного количества варягов, Виктор Басаргин обратился к соратникам Геннадия Игумнова, которые за 2000-е годы не присоединились ни к одной из двух групп влияния, близких к Юрию Трутневу или бывшему губернатору Олегу Чиркунову», - поясняет эксперт.

Спормастер Новая управленческая команда во главе с Виктором Басаргиным встретилась с серьезным противостоянием, прежде всего в законодательном собрании края. Практически все важные инициативы правительства подвергались детальному обсуждению, жесткой критике на пленарных заседаниях благодаря депутатскому объединению, которое получило неофициальное название «Группа товарищей». Его лидерами считаются депутаты Дмитрий Скриванов, глава фракции «Справедливой России» Алексей Луканин, а также руководитель фракции «Единой России» Юрий Борисовец, близкий к Юрию Трутневу.

Наиболее жесткой критике парламентариев подверглись вносимые губернатором поправки в бюджет края на 2013–2015 годы, в краевую инвестиционную программу регионального развития (КИП РР), краевую программу автодорожного строительства (КИП АС). Принятие этих законопроектов стало возможным благодаря личным гарантиям губернатора. «Пока Виктор Басаргин использует собственные ресурсы: накануне последнего пленарного заседания парламента он встретился с 50 депутатами. Его уговоры, такие как „так надо“, „так правильно“ или „поверьте мне“, перестают действовать на второй-третий раз. Этот ресурс для губернатора ограничен, и его тяжело восполнить», - отмечает председатель движения «Выбор», член политсовета при губернаторе Константин Окунев.

Острая дискуссия также развернулась при обсуждении законопроекта, предоставляющего налоговую льготу ОАО «Газпром». Личных гарантий Виктора Басаргина на этот раз оказалось недостаточно: документ дважды был отклонен парламентом, его принятие стало возможным только при третьем заходе в заксобрание в обмен на подписание краевыми властями инвестиционного соглашения с газовиками, которое было заключено в ноябре 2013 года. Обострились отношения между депутатами и чиновниками во время обсуждения приватизации акций ОАО «Международный аэропорт „Пермь“» (МА «Пермь») путем их внесения в уставный капитал ОАО «Корпорация развития Пермского края» (КРПК). В сентябре в знак протеста против попытки проведения законопроекта о приватизации аэропорта в заксобрании края депутаты покинули заседание, сорвав таким образом пленарку. Тогда к «Группе товарищей» присоединились представители других политических сил, в частности КПРФ, а также независимые депутаты, например Алексей Бурнашов. Парламентарии опирались на позицию ФАС России, которая обнаружила нарушения и возбудила дело в отношении Виктора Басаргина, ОАО МА «Пермь» и победившего в конкурсе по отбору инвестора для строительства аэропорта ОАО «Кольцово-Инвест», посчитав, что организаторы отбора создали преимущественные условия для компании-победителя. Несмотря на сопротивление части парламента, план приватизации с включенным в него аэропортом был принят на ноябрьском заседании. Губернатору пришлось пойти на компромисс с депутатами. Он предложил поправку, предполагающую перечисление в бюджет края дивидендов от продажи акций. Также депутаты настояли на приватизации 75%, а не всех 100% акций МА «Пермь». Несмотря на достигнутый компромисс с депутатским корпусом, Виктору Басаргину для того, чтобы удовлетворить претензии ФАС, пришлось пойти на крайние меры: аннулировать итоги конкурса по отбору инвестора. На сегодня реализация проекта натолкнулась на новые препятствия: принятая схема приватизации не устроила прокуратуру, ее протест был назначен к рассмотрению в феврале 2014 года.

В противовес «Группе товарищей» в заксобрании края должна выступить новая депутатская группа «За Пермский край», в которую войдут сторонники губернатора. В их числе независимые парламентарии: предприниматель Алексей Петров, директор ООО «Северный альянс» Владимир Хозяшев, а также коммунисты Геннадий Кузьмицкий и Андрей Старков, единоросс - владелец ЗАО «Юкон Груп» Владимир Нелюбин, зампредседателя комитета по соцполитике Александр Третьяков, председатель комитета по инфраструктуре Виктор Плюснин, председатель совета директоров ООО «Беляевка» Виктор Федоровский. Инициаторы создания группы опровергают, что объединяются в интересах губернатора, называя реальной причиной необходимость иметь в заксобрании межфракционную площадку. «Группе товарищей» пока успешно удается блокировать ее регистрацию в заксобрании края. Очередная попытка узаконить новое объединение будет предпринята в феврале.

Еще одной площадкой для давления на оппонентов губернатора стала «Единая Россия». Согласно партийной норме о ежегодной ротации членов политсовета, из руководящих органов партии были исключены Дмитрий Скриванов, а также председатель комитета по социальной политике Сергей Клепцин. Таким образом, они были лишены возможности непосредственного влияния на принимаемые в партии решения. Эксперты Guide сомневаются в эффективности такой меры: таким образом депутатам фактически развязали руки, освободив от партийного контроля.

Впрочем, гендиректор центра «Департамент политики» Алексей Чусовитин говорит, что на краевом уровне сложилась непростая механика взаимоотношений. «Условно можно выделить четыре основные группы влияния: губернатора, оппозиционную группу Дмитрия Скриванова, представителей крупных корпораций, а также структур ГК „Ренова“ Виктора Вексельберга. В сложившейся механике оппозиция играет роль „плохого полицейского“. Губернатор выходит с какой-нибудь инициативой, оппозиция начинает ее критиковать. Губернатор, чтобы обеспечить принятие своей инициативы, вынужден обращаться за помощью к „добрым полицейским“ из крупных корпораций - и идти на уступки для них. В итоге складывается ситуация, при которой губернатор зависит сразу от нескольких групп, разорвать отношения с которыми он пока не может», - говорит эксперт.

Не было печати В разгар конфликта депутатского корпуса с губернатором в активную фазу вошла работа по созданию прогубернаторского медиахолдинга. Им занимается еще один выходец из Магнитогорска Челябинской области Кирилл Маркевич. Он начал с того, что весной прошлого года выкупил пермский телеканал «Урал-информ ТВ», после чего в течение года открыл две газеты: «Пермское времечко» и «Пермские губернские ведомости», приобрел франшизу на выпуск пермской ленты новостей на онлайн-ресурсе РБК, запустил радио «Комсомольская правда-FM в Перми». По правилу «лучшая защита - это нападение» СМИ Кирилла Маркевича выступили с жесткой критикой депутатов. Особенное внимание было уделено представителям «Группы товарищей» Алексею Луканину, Юрию Борисовцу и Дмитрию Скриванову.

Оппоненты губернатора, в частности представители «Группы товарищей», по данным Guide, также заинтересованы в создании собственных медиа­ресурсов. По неподтвержденной информации, Дмитрий Скриванов уже приобрел права на ООО «Медиа-Центр», которое является учредителем газет «В курсе» и «Пермская трибуна». В окружении депутата подтверждают заинтересованность в создании собственного медиахолдинга, но отмечают, что цель эта - долгосрочная.

Иногородние игры Вторым фронтом, на котором развернулись активные политические действия, стала городская власть. Здесь столкнулись депутаты Пермской городской думы и глава администрации Перми Анатолий Маховиков. На апрельском заседании гордумы один из наиболее влиятельных на сегодня депутатов Владимир Плотников потребовал досрочной отставки главы администрации Перми Анатолия Маховикова. Депутат раскритиковал работу сити-менеджера, департамента имущественных отношений, управления внешнего благоустройства и департамента дорог и транспорта (ДДТ). Глава ДДТ Денис Гвоздев ушел с поста в мае по собственному желанию. В конфликт вмешались краевые власти: Дмитрий Самойлов передал просьбу губернатора сохранить статус-кво. В обмен на это сити-менеджер обязывался пойти на уступки депутатам. Так, за лето была укреплена его управленческая команда, должности заместителей главы администрации заняли бывшая краевой вице-премьер Екатерина Бербер (социальный блок), а также Анатолий Дашкевич (инфраструктура). В течение года и единомышленники Владимира Плотникова из числа депутатов получили должности как на муниципальном, так и на краевом уровне. Денис Ушаков был назначен советником сити-менеджера, Дмитрий Малютин стал генеральным директором ОАО «Пермское агентство ипотечного кредитования», а Павел Ширев - руководителем МУП «Горсвет».

Впрочем, критиковать главу администрации депутаты не перестали и после этого. Вопрос о смещении Анатолия Маховикова с должности вновь стал актуальным к концу года. Стало известно о его возможном повышении, вместо него на должность сити-менеджера прочат подчиненного губернатора Дмитрия Самойлова. Сам Виктор Басаргин пока не опроверг возможности кадровых перемен в администрации, заявив, что они произойдут «не сегодня-завтра».

Мнения экспертов относительно эффективности действий Виктора Басаргина на пермской политической сцене расходятся. Александр Пахолков говорит, что Виктор Басаргин поэтапно усиливает собственные позиции в крае, несмотря на сопротивление местных политических деятелей. «Он концентрирует усилия, потихоньку расставляет своих людей, в том числе в администрации города, в краевой избирательной комиссии, которую вместо ушедшей в конце прошлого года Тамары Сайдаковой возглавил Игорь Вагин (бывший замглавы администрации. - G). Оппоненты теряют места в партийных структурах, как это произошло с Дмитрием Скривановым», - считает он. Алексей Чусовитин, наоборот, называет 2013 год годом региональной политической элиты. «Пермяки делали все, что хотели. Виктор Басаргин пока не может называться самостоятельной политической фигурой. Идет сложный процесс инициации губернатора. Оппозиция играет на руку представителям крупных промышленных корпораций, присутствующих в регионе. Вместе они противостоят в том числе структурам ГК „Ренова“. Безусловно, оппозицию можно было быстро подавить, но этого не происходит, благодаря тому, что никому из местных игроков это невыгодно», - резюмирует господин Чусовитин.

Активное создание прогубернаторского медиахолдинга, борьба с оппонентами Виктора Басаргина в «Единой России», смена председателя краевой избирательной комиссии, произошедшая в конце прошлого года, подтверждали возможность досрочных выборов губернатора. Сам господин Басаргин, впрочем, опроверг такую вероятность, заявив, что для этого нет никаких оснований.

Дина Полина

?

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА ПО ДИСЦИПЛИНЕ
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ.

ПАРЛАМЕНТСКИЕ ПРОЦЕДУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………… ………………3
1. Понятие парламентских процедур………………………………………………
Российской Федерации……………………………………………………… …….
1.1. Понятие парламентских процедур в Российской Федерации………………5
1.2. Классификация и виды парламентских процедур…………………………..
в Российской Федерации……………………………………………………… ….10
2. Правовое закрепление парламентских процедур……………………………...
в Российской Федерации.…………………………………………………… …….13
3. Механизм регулирования парламентских процедур ………………………...
в Российской Федерации……………………………………………………… ….
3.1. Реализация первичных парламентских процедур…………………………..18
3.2. Реализация вторичных парламентских процедур…………………………..25
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………… ………………31
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………..32
ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ.

Парламентская процедура является способом реализации деятельности парламента. Без формально определенной, научно-обоснованной процедуры работы законодательного (представительного) органа снижается эффективность его функционирования. Поскольку в рамках проблематики парламентского права поднимается вопрос об эффективности работы парламента, проблемы регулирования процедуры его работы выходят на первый план научного познания.
Новизна порядка формирования федерального парламента, бикамерализм и жесткое конституционное разделение полномочий палат Федерального Собрания при признанной исследователями и практиками необходимости координации их деятельности вызывает необходимость поиска и научного обоснования процедурных институтов деятельности российского парламента.
Объектом исследования выступает парламентская процедура, как комплексный правовой институт с учетом системной взаимосвязи его внутренних элементов и соотношения с другими правовыми институтами. В качестве объекта исследования парламентская процедура понимается в широком смысле как явление, охватывающее всю деятельность парламента. Предмет исследования - парламентская процедура представительных (законодательных) органов государственной власти Российской Федерации. Несмотря на то, что представительные органы местного самоуправления также работают по установленной процедуре, последняя осталась за рамками исследования. Этот сложный может служить объектом самостоятельного научного труда.
Актуальность темы исследования обусловливает цель работы - комплексный анализ парламентской процедуры как правового института конституционного права с точки зрения ее содержания, функций, правового закрепления и особенностей практической реализации с учетом опыта зарубежных стран; выявление проблем, возникающих при формировании и применении отдельных процедурных институтов, предложение путей решения таких проблем.
Ученые в течение двух веков исследуют вопросы парламентской процедуры. В период бурного развития парламентаризма написан ряд основополагающих работ, тезисы которых были развернуты наукой конституционного право в дальнейшем.
Вопросам парламентской процедуры в российской дореволюционной науке конституционного права было посвящено относительно небольшое количество публикаций. Учеными исследовался весь комплекс научных проблем, связанных с парламентаризмом. Можно указать на работы Б.А. Кистяковского, Г.Ф. Лазаревского, П.Г. Мижуева, К. Н. Соколова, Б. Н. Чичерина, Н. И. Шершеневича.
В советский период развития науки конституционного права «парламент» как самостоятельный научный термин был изъят из обращения. Однако представительная система советского государства, особенности ее функционирования были объектом пристального внимания науки (С.А. Авакьян, А.Г. Барабашев, И.Т. Беспалый, Д.Л. Златопольский, В.Т. Кабышев, К.Ф. Шеремет). Вопросам собственно процедуры организации деятельности советских представительных (законодательных) органов было посвящено относительно небольшое количество публикаций (Е.И. Козлова, Д.А. Ковачев, Б.С. Крылов, Н.А. Михалева, Б.А. Страшун), но по поводу отдельных элементов процедуры были сделаны выводы, активно использующиеся современной наукой конституционного права. В науке советского государственного права началось исследование конституционного процесса в целом и применение норм последнего к деятельности представительных органов власти советского государства (В. О. Лучин).
В современный период развития конституционного права парламентские процедуры как предмет анализа не утратили своей актуальности. Появились новые монографические исследования института представительства в России (С.А. Авакьян, И.В. Гранкин, В.Д. Горобец, И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева) и за рубежом (А.Д. Керимов, Д.А. Ковачев, В.И. Лафитский, М.А. Могунова и др.). В развитие теоретических положений о регламенте законодательного (представительного) органа, сформулированных П.П. Гуреевым, В.А. Кряжковым, П.А. Лазаревым, В.Ф. Прозоровым, появились новые публикации И.В. Гранкина, Е.И. Козловой, И.М. Степанова. В связи с перестройкой партийной системы возрос интерес к участию партий в парламентском процессе, чему посвящены работы В.В. Лапаевой, Ю. А. Юдина.
Отдельные вопросы парламентской процедуры затрагивались в трудах о конституционной ответственности как в Российской Федерации, так и за рубежом (Т.Д. Зражевская, В.А. Виноградов, Б. А. Страшун).
Парламентские процедуры придают правовую форму деятельности парламента, обеспечивают выполнение его функций, являются элементом системы «сдержек и противовесов».

1. Понятие парламентских процедур в Российской Федерации, их виды и классификация.

1.1. Понятие парламентских процедур в Российской Федерации.

Любая процедура, как общесоциальное явление представляет собой систему, которая ориентирована на достижение конкретного социального результата; состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения или ступеней деятельности; создаёт закрепляемую на нормативном уровне модель развития, движения какого либо явления; иерархически построенную; находится в динамике, развитии; выступает, как средство реализации главного для неё общественного отношения.
Характерные черты процедуры как общественного явления, заключаются в следующем:
- Процедура состоит из последовательно совершаемых действий субъектов, и эти действия представляют собой содержание общественных отношений. Данная черта представляет собой совокупность последовательно складывающихся и сменяющих друг друга общественных отношений.
- Определённые общественные отношения, направленные на достижение конкретного социального результата, выражающиеся в определённых последствиях, будут составлять процедуру.
- Третья черта процедуры заключается в том, что система общественных отношений составляющих процедуру, направлена на достижение конкретного социального результата, выступающего целью процедуры.
- Процедура иерархически построена. Одна процедурная норма детализирует другую, одно процедурное отношение обеспечивает процесс реализации другого.
В свою очередь юридическая процедура - та, которая относится к законодательству, к правовым актам, то есть процедура, которая помещена в правовую среду. И такая юридическая процедура имеет свои характерные черты.
Во-первых, это особая процедура, которая чётко изложена и закреплена в законах и подзаконных нормативных актах.
Во-вторых, она представляет собой нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности.
В-третьих, главной целью правовой процедуры является реализация основной, то есть материальной юридической нормы, основанного на ней материального правоотношения.
Парламентская процедура является разновидностью юридической процедуры так, как характерные черты юридической процедуры присущи и парламентской процедуре. Только реализуется такая процедура в рамках деятельности законодательного органа (парламента), исходя из прав, которыми этот законодательный орган наделён.
Например, Государственная Дума Российской Федерации имеет право: давать согласие Президенту на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решать вопрос о доверии правительству; объявлять амнистию; выдвигать обвинение против Президента Российской Федерации; назначать на должность и освобождать от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека. А так же принимать федеральные законы, по вопросам: федерального бюджета; налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы; войны и мира. Все эти права зафиксированы Конституцией Российской Федерации (ст.103,106.).
Выражаются эти права по средствам парламентских процедур, а правила, которыми руководствуется Государственная Дума Российской Федерации по порядку проведения парламентских процедур, зафиксированы в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Парламентская процедура – это юридически закрепленная совокупность правил, устанавливающих порядок работы парламента как государственного органа, состав, способ формирования и функции его внутренних подразделений, а также иных субъектов, участвующих в работе парламента, на основании которой парламент реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа.
Парламентская процедура имеет следующие признаки:
- формальная определенность;
- комплексность;
- непрерывность;
На содержание парламентской процедуры каждого законодательного (представительного) органа влияет комплекс правовых, политически и социологических факторов. К основным можно отнести: партийную и избирательную системы (ими задается порядок формирования фракций, предоставление или непредоставление им дополнительных возможностей влияния на работу парламента), количество палат в представительном органе (им определяются формы взаимодействия палат), характер отношений между органами власти (он влияет на парламентскую процедуру как на элемент в системе сдержек и противовесов), функции парламента и принципы его работы. Несмотря на то, что последний фактор является определяющим, не следует трактовать парламентскую процедуру как порядок реализации законодательным (представительным) органом своих функций. Парламентская процедура – это правила работы парламента и его структурных единиц, и, одновременно, гарантия их работы. Таким образом, парламентскую процедуру можно отнести к элементу правового статуса парламента.
Основной функцией парламентской процедуры является обеспечение эффективности работы парламента. Эффективность означает реализацию принципов работы парламента, к которым следует относить: коллективное свободное обсуждение; равноправие депутатов, учет мнений избирателей, гласность. Парламентская процедура должна обеспечивать реализацию каждого из перечисленных принципов. Принцип многопартийности, закрепленный ст. 3 Регламента Государственной Думы Российской Федерации, представляется ориентированным, скорее, на будущее. Этот вывод сделан на основе того, что в государстве не полностью сформировалась партийная система, а уровень ответственности политических партий за выполнение предвыборных программ крайне низок.
Критерием эффективности парламентской процедуры является степень реализации указанных принципов.
К структурированию парламентской процедуры существует несколько подходов. На основе сравнительного анализа их полноты и достаточности критериев предлагается собственное внутреннее деление парламентской процедуры:
а) процедуры непосредственного исполнения парламентом своих функций в качестве законотворческого органа;
б) процедуры, обеспечивающие реализацию организационных полномочий парламента (формирование органов парламента, партийных фракций и депутатских групп и др.);
в) процедуры, обеспечивающие связь парламента с другими органами власти в государстве (одобрение кандидатуры главы Правительства, судей Конституционного Суда, «правительственный час» и др.);
г) процедуры, обеспечивающие качество принимаемых решений (парламентские слушания).
Здесь будет уместно отметить, что понятия процедура и регламент не будут тождественны. Так, регламент (польск. reglament, от франц. reglement, от regle – правило) – совокупность правил, регулирующих порядок какой-либо деятельности, гос. органа, учреждения, организации.
В свою очередь, парламентский регламент – единый юридический акт, в котором объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности.
Право регламентировать деятельность парламента принадлежит только ему самому. Решения по реализации этого права закреплены, прежде всего, в конституции и регламенте этого парламента. В этих документах регулируются непосредственно одни и те же общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью парламента. Но конституция содержит основные положения, регламентирующие организацию и деятельность парламента, регламент же – детализирует, конкретизирует конституцию.
Например, в Конституции Российской Федерации закреплено право на «выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отречения его от должности» (ст. 103 п. ж), а в Регламенте (глава 22) закреплен порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации. Аналогично Государственной Думе, Глава 19 Регламента Совета Федерации содержит нормы, регулирующие порядок рассмотрения Советом Федерации вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности.
Так же, парламентское право регулирует общественные отношения, которые складываются в процессе формирования парламента, осуществления им своих конституционных полномочий и функций. К содержанию института парламентских процедур относятся: порядок открытия и закрытия парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; формы работы палат (дебаты, заседания палаты, комитетов); порядок внесений и обсуждений законопроектов; правила проведения заседаний и поведение членов парламента; определение статуса должностных лиц палаты; статус и полномочия спикера палаты; порядок взаимоотношений палат между собой и между другими органами власти; порядок взаимоотношений между палатой и внешним миром (избирателями, средствами массовой информации и т.д.)
Институт парламентских процедур регулирует отношения, возникающие в процессе обеспечения организации и деятельности парламента с целью осуществления им своих конституционных функций и полномочий. «Речь идёт о процессуальных нормах парламентского права, т.к. они регламентируют порядок, формы и методы организации и деятельности парламента. Процедуры необходимые для применения права, опосредуют его. Их важность заключается в том, что они придают правовой характер деятельности парламента и, следовательно, законам, принимаемым им».
Итак: «парламентская процедура является юридически регламентированным порядком, на основании которого парламент и его палаты осуществляют входящие в их компетенцию права. Этот порядок, прежде всего, охватывает те последовательные действия, которые совершает парламент и его палаты при реализации прав, входящих в их компетенцию.

1.2. Классификация и виды парламентских процедур.

В зависимости от вопросов, по которым парламент уполномочен принимать решения, можно выделить следующие процедуры:
а) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся формирования собственной организации и деятельности;
б) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся формирования иных органов государства;
в) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся общественно-экономического устройства и финансов;
г) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся правового статуса граждан, их организаций и объединений;
д) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся безопасности и обороны государства;
е) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся внешних сношений.
Общий порядок работы парламента включает в себя такие парламентские процедуры, как сессия, заседания и слушания.
Сессии парламента – это период времени, в течении которого палаты парламента вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией. Как правило, сессии бывают весенние и осенние. Например, Государственная Дума собирается на весеннюю сессию с 12 января по 20 июня, а на осеннюю с 1 сентября по 25 декабря. Во время сессий проходят заседания палат и их комитетов и комиссий, а так же проводятся парламентские слушания, работа депутатов, как в парламенте, так и с избирателями.
Пленарные заседания – общие регулярно проводимые в установленном законе порядке собрания депутатов, правомочные решать вопросы, отнесённые к компетенции палаты. Обычно заседания проводятся, открыто и гласно, но палата может принять решение о проведении закрытого заседания. Обычно каждая палата заседает отдельно, в то же время палаты могут собраться вместе, например, для заслушивания посланий Президента Российской Федерации.
Заседания бывают очередные и внеочередные. Ещё их можно разделить на плановые заседания, специальные заседания и ежегодные заседания.
Плановые заседания – время и место проведения, которых обычно оговаривается, специальные заседания – созываются для обсуждения специфического вопроса деятельности и организации и ежегодные заседания – обычно проводятся для заслушивания отчётов, или связанны с окончанием организационного года.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушанья. Парламентские слушанья – это форма обсуждения в парламенте актуальных и особо значимых вопросов с привлечением общественности. Их цель определить отношение специалистов, заинтересованных должностных лиц к определённому вопросу. Эта процедура регламентирована Конституцией Российской Федерации статьёй 105 часть 3.
Одним из видов парламентских процедур будут заседания в комитетах и комиссиях. Такие заседания проводятся, по более упрощенной процедуре. Так же как и в палатах, в комитетах и комиссиях проводят слушания.
Проявлением основной функции парламента является законодательный процесс, поэтому на этой процедуре хотелось бы остановиться более подробно. Законодательный процесс – это упорядоченная деятельность парламента по принятию федерального закона, включающая ряд последовательных стадий (этапов): внесении законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятие федерального закона, подписание и обнародование федерального закона.
Первый этап характеризуется, как порядок внесения законопроекта в Государственную Думу, на этой стадии свои права реализуют субъекты законодательной инициативы.
Второй этап законодательного процесса – порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой характерен тем, что имеет свои стадии, которые называются «чтениями». В государственной Думе законопроект рассматривается в трёх чтениях.
На третьем этапе законодательной процедуры федеральный закон принимается Государственной Думой, а за тем передаётся на рассмотрение Совета Федерации. Регламентом предусмотрены процедуры, повторного рассмотрения федерального закона в случае их отклонения Советом Федерации или Президентом Российской Федерации, а так же рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.
Последний четвёртый этап – подписание и обнародование федеральных законов регламентируется статьями 107 и 108 Конституции Российской Федерации. На этом этапе предусмотрены следующие процедуры: а) принятый парламентом закон в течение пяти дней направляется на подписание Президенту Российской Федерации; б) подписание и обнародование Президентом Российской Федерации. Дополнительные процедуры предусмотрены, если Президент Российской Федерации отклонит федеральный закон, тогда парламент вновь рассматривает федеральный закон.

2. Правовое закрепление парламентских процедур
в Российской Федерации.

Основная особенность деятельности многопартийного парламента - работа в ситуации постоянного столкновения точек зрения, идей, мнений. Следовательно, с одной стороны, формальное закрепление парламентской процедуры должно быть достаточно гибким, с другой - основы деятельности парламента как законодательного и законодательного (представительного) органа государственной власти должны быть закреплены самым жестким образом. Последнее является гарантией независимости законодательной власти.
Нормы парламентской процедуры могут быть закреплены в следующих формах права: Конституция, закон, регламент законодательного (представительного) органа власти, акты законодательного (представительного) органа, парламентский обычай и парламентский прецедент. Кроме того, в современных условиях работы парламента все большее значение будут иметь постановления Конституционного Суда Российской Федерации как источник парламентского права.
В связи с отсутствием парламентских традиций в условиях работы многопартийного парламента большую роль в практике парламентской работы играют парламентские прецеденты. Регламенты палат Федерального Собрания были приняты сравнительно недавно и, несмотря на неоднократные изменения и дополнения, не могут включать в себя решение всех вопросов парламентской деятельности. Пробелы восполняются прецедентами. Парламентский прецедент - это зафиксированное нормативно решение парламента по процедурному вопросу. Парламентскому прецеденту должно быть присуще такое свойство, как обязательность. Принцип связанности парламента ранее принятым решением обеспечивает стабильность парламентской процедуры. При изменении партийного состава парламента и смене партии большинства невозможность коренного изменения прецедентных норм является гарантией прав парламентского меньшинства.
Парламентские обычаи в Российской Федерации не получили широкого распространения ни на практике, ни в теории. Однако нельзя забывать об опыте зарубежных стран, парламенты которых работают только на основе обычных норм. Парламентские обычаи уже начали появляться в федеральном парламенте (определение срока полномочий Председателя палаты). В советской юридической науке обычаи изучались в связи с отсутствием постоянных регламентов представительных органов. Сейчас обычай приобретает особую важность как основа применения диспозитивных норм регламента. Под парламентским обычаем следует понимать не имеющее формального закрепления правило осуществления депутатом, палатой, ее структурным подразделением принадлежащих им прав, сложившееся в ходе работы данного парламента. Как форму закрепления парламентской процедуры обычай отличает наименьшая степень обязательности.
Конституция является наиболее жестким источником норм парламентской процедуры. Включение в конституцию регулирования того или иного института происходит в соответствии со следующим принципом: в конституционной регламентации нуждаются только вопросы, от решения которых зависит функционирование парламента как органа государства. Конституция Российской Федерации регулирует порядок созыва и роспуска законодательного (представительного) органа; основы взаимодействия палат Федерального Собрания; общие вопросы внутренней организации палат; независимость парламента в определении порядка собственной работы.
В настоящее время существуют две модели соотношения основного закона государства и регламента. В конституцию государства должны входить нормы прав и обязанностей, а в регламент - процессуальные обеспечивающие нормы. Формула соотношения регламента и конституции может выглядеть следующим образом: в конституции содержатся полномочия парламента и основные полномочия субъектов, участвующих в его деятельности, основы внутренней структуры парламента; регламент закрепляет порядок работы парламента, детали его внутренней организации, права и обязанности парламента, его структурных частей по поводу реализации норм, установленных конституцией. Основаниями отнесения нормы к одному из указанных актов являются: круг субъектов, чьи права и обязанности регулируются данной нормой; уровень значимости регулируемых ею общественных отношений.
С формально-юридической точки зрения, регламент представляет собой постановление палаты, принятое либо по обычной, либо по усложненной процедуре, и не подлежащее промульгированию.
С содержательной точки зрения, регламент определяет порядок образования органов и назначения должностных лиц законодательного (представительного) органа, созыва и проведения сессий, процедуру принятия законов и иных нормативных правовых актов, решения других вопросов деятельности законодательного (представительного) органа, его органов и должностных лиц, а также органов и должностных лиц, имеющих право участвовать в деятельности законодательного представительного) органа на основе предписаний конституции или законов.
Выбор той или иной концепции структуры регламента влияет на его содержание. Структурой акта определяется степень конкретизации отдельной парламентской процедуры и, следовательно, ее роль в работе парламента. Структуру регламента необходимо связывать с основной задачей парламента в государстве.
Парламент в настоящее время постепенно утрачивает свою роль в непосредственном управлении страной. Как следствие вводятся новые процедуры, которые предоставляют более широкие возможности органам исполнительной власти. В современном российском парламенте таким примером может служить предоставление Правительству возможности блокировать любой законопроект, связанный с расходами из государственного бюджета.
Выявлена необходимость переноса парламентской активности от деятельности, непосредственно связанной с законами, к реализации представительной функции путем обсуждения как общей концепции развития законодательства, так и конкретных, особо важных или сложных вопросов. Парламент должен производить собственные идеи, которые через некоторое время становятся стержнями законотворчества и основой самостоятельной политики законодательного (представительного) органа. Только имея определенную политическую концепцию, парламент может занять свое подлинное место в системе разделения властей. Эта мысль косвенно прослеживается и в тексте Конституции Российской Федерации, которая называет Федеральное Собрание представительным и законодательным органом.
Существующее положение вещей определяет необходимость изменений в регламентах. Если в настоящее время основной вес норм регламентов приходится на структурную часть - порядок формирования комитетов и комиссий (поскольку именно в них проходит основная работа по принятию законов) и на законодательную процедуру, то направлением развития норм должна стать детализация работы парламента на отдельных пленарных заседаниях, контрольных полномочий.
Наметившееся изменение целей деятельности парламента оказало и продолжает оказывать определенное воздействие на содержания понятия парламентской процедуры. В силу повышения роли пленарных заседаний, процедура работы комитетов и комиссий законодательного (представительного) органа перестала быть предметом регулирования регламентов законодательных органов. Следовательно, сузился и термин «парламентская процедура», который стал включать только порядок работы парламента и его палат.
Следующий аспект изучения регламентов представительных органов связан с проблемой лоббирования. Именно регламент определяет простоту или сложность вмешательства заинтересованных в том или ином законе субъектов в работу парламента. Регламенты палат должны включать в себя отдельную главу, посвященную вопросам деятельности лоббистов. Основой процедурного регулирования может стать принцип открытого лоббизма (если та или иная группа лоббирует ту или иную редакцию законопроекта, это должно быть отмечено в сопроводительных документах). Одновременно признанный лоббизм не может и не должен нарушать принципа свободного обсуждения.
Следует сказать о соотношении понятий регламента и парламентской процедуры. Процедура - это юридически закрепленный способ функционирования парламента. Регламент является основным способом юридического закрепления процедуры. Регламент как нормативно-правовой акт не является необходимым условием для существования парламентской процедуры, поскольку каждый парламент пользуется несколькими источниками парламентской процедуры. Однако для целей эффективности парламентской деятельности необходимо стремиться к наиболее полному отражению процедуры именно в регламенте. Это обусловлено такими его свойствами как являться актом саморегуляции законодательного (представительного) органа, быть конкретным и доступным (в отличие от парламентских обычаев и прецедентов). Следовательно, регламент, хотя и не является необходимым условием существования процедуры, признается нами необходимым условием успешного применения процессуальных норм функционирования парламента.
С точки зрения содержательного соотношения понятий, трактовка соотношения парламентских процедур и регламента как содержания и формы представляется нам спорной. Регламент по содержанию шире парламентской процедуры, поскольку включает в себя права и обязанности субъектов парламентского процесса. Этот акт регулирует только часть процедуры, наравне с другими формами ее правового закрепления. В свою очередь, нормы порядка работы парламента - часть регламента. Регламент включает в себя и нормы материального права, в то время как процедура регулируется только процессуальными нормами.
Соглашаясь с нецелесообразностью применения к регламенту термина «подзаконный акт», делается вывод о необходимости признания регламента отдельным источником права, приравненным в иерархии нормативно-правовых актов к закону. Предметы регулирования закона и регламента не пересекаются. Включение в закон норм парламентской процедуры является прямым нарушением Конституции Российской Федерации. Кроме того, законодательное регулирование внутренней организации и деятельности парламента нарушает принцип разделения властей, поскольку предоставляет возможность Конституционному Суду вмешиваться в организацию деятельности парламента в рамках контроля над конституционностью закона. Следовательно, законодательно парламентская процедура урегулирована быть не может, и закон не должен являться формой закрепления парламентской процедуры в Российской Федерации.
Регламент как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент - акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъекты, внешние по отношению к парламенту.

3. Механизм регулирования парламентских процедур
в Российской Федерации.
3.1. Реализация первичных парламентских процедур.

Применительно к классификации парламентских процедур в России и используя в качестве основания форму закрепления, можно выделить два вида парламентских процедур в России.
Рассмотрим первичные, т.е. зак
и т.д.................