Информационная открытость государственной власти. Информационная открытость исполнительной власти. Критерии информационной открытости

УДК 321:004

ИНФОРМАЦИОННАЯ ОТКРЫТОСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРАКТИКИ

Малахова О.В, Суханова В А.

ENSURING INFORMATION TRANSPARENCY OF GOVERNMENT ACTIVITIES IN THE REGION

Malakhova O.V, Sukhanova V.A.

Malakhova O.V. - Candidate of Political Sciences, Associate Professor at the Department of Political Science, State and Municipal Government, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration of the Orel branch, Russian Federation, Orel, e-mail: [email protected]

Sukhanova V.A. - Manager in the specialty "Public and municipal administration", Russian Federation, Orel

In the article the nature and content of information transparency of public authorities" activity are summarized; features of regulatory mechanism to ensure information transparency of state authorities" activity of the Russian Federation are examined; regional experience in implementing the mechanism to ensure information transparency of the authorities and to assess its applicability in the Orel region is studied.

Keywords: information transparency, open government, regional experience to ensure information transparency.

Информационная открытость, активное использование интернет-технологий в работе государственных и муниципальных структур является залогом развития демократических процессов в обществе; способствует привлечению граждан к управлению государством и обществом; является одной из действенных форм контроля за деятельностью этих органов; привлечения специалистов на государственную и муниципальную службу и др1.

Так, по оценкам международных организаций, которые определяют информационную открытость, изменение на одно место в рейтинге в сторону улучшения ведет к увеличению среднегодового ВВП на душу населе-

ния на 900 долларов, к увеличению прямых иностранных инвестиций примерно на 1 % и к сокращению инфляции примерно на 0,4 %. Это связано с тем, что открытость власти повышает доверие населения и инвесторов к ней, снижает инфляционное ожидание, а также издержки бизнеса от взаимодействия с органами власти2.

Помимо этого, информационная открытость способствует решению таких острых проблем, как коррупция и экономическая

1 Калашникова С.В. Влияние уровня информационной открытости региона на формирование его имиджа (на материалах Республики Адыгея) / С.В. Калашникова, С.К. Хамирзова // Новые технологии. - 2010. - № 2. - С. 117.

2 Из доклада официального представителя Правительства Российской Федерации, статс-секретаря - заместителя министра экономического развития и торговли Российской Федерации А. В.

Шаронова «О проекте федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Стенограмма заседания

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18 апреля 2007 г. [Электронный ресурс]: ЬИр://теЬа8е. duma.gov.ru

преступность. Публикация деклараций о доходах служащих, электронные площадки для проведения конкурсов, обязательное распространение информации об исполнении бюджета, о проводимых проверках, о принимаемых решениях и другие меры если и не остановят коррупционные процессы, то, по крайней мере, будут способствовать их сдерживанию3. Таким образом, информационная открытость может решить многие проблемы развития государства и общества.

На наш взгляд, информационную открытость государственных органов можно представить, как целостный комплекс совместных мер системы государственного управления и общественного контроля, направленных на предоставление сведений о деятельности государственных органов, предусмотренных законодательством, обществу в целом или конкретным лицам в целях обеспечения прозрачности и подотчетности государственных органов в рамках установленного порядка на началах равенства доступа к информации.

Организационно-правовая основа обеспечения информационной открытости органов государственной власти в России была создана принятием Постановления Правительства РФ от 28 января 2002 г № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)»4, соответствующие программы были приняты на уровне субъектов Российской Федерации. Основной целью программы являлось повышение эффективности государственного управления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, а также обеспечение прав граждан на свободный доступ к информации о деятельности государственных органов.

Одной из задач, поставленных перед ФЦП «Электронная Россия», было обеспе-

3 Шедий М.В. Общественный антикоррупционный контроль как механизм противодействия коррупции / М.В. Шедий // Среднерусский вестник общественных наук. - 2014. - № 2. - С. 123-130.

4 О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 - 2010 годы): Постановление Правительства РФ от 28 января 01.2002 г. № 65 (ред. от 09.06.2010) // Российская газета. -21.06.2010.

чение информационной открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов, создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования информационных и коммуникационных технологий. Это выразилось в создании концепции «Электронного государства», предполагающей кардинальное изменение принципа взаимоотношений государства с населением для обеспечения более эффективного взаимодействия, основанного на повышении открытости государственных информационных ресурсов, расширении объема информации, которую государственные органы обязаны размещать в информационно - телекоммуникационных сетях, и прежде всего - в сети Интернет.

Начало процесса открытости было зафиксировано в Постановлении Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»5 (с 24 ноября 2009 г оно отменено и действует одноименное - № 9536). Суть его состояла в нормативном закреплении относительно новой обязанности федеральных органов исполнительной власти: обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности путем создания информационных ресурсов в соответствии со специальным перечнем, утвержденным этим же Постановлением (53 разновидности такого рода информации, которые нормативно переводились в режим электронной открытости), и размещения их в информационных системах общего пользования, т.е. в сети Интернет. Но, к концу первого года действия

5 Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 (ред. от 26.11.2008) (утратило силу) // Российская газета. - 30.11.2008.

6 Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 (ред. от 08.10.2014) // Российская газета. - 10.10.2014.

данного Постановления из примерно 60-ти имевшихся тогда органов исполнительной власти полностью соответствовали его требованиям сайты всего шести органов: МНС, Минобороны, Минобразования, Минприроды, ФКЦБ и Госатомнадзора7.

В августе 2006 г вступил в силу новый закон, регулирующий правовые отношения в сфере информации, - Федеральный закон от 27 июля 2006 г № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Согласно ст. 8 этого закона, государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке республик в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения8. Таким образом, данным законом был установлен принцип открытости информации о деятельности государственных органов и свободного доступа к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. Однако практика реализации данных норм выявила огромное количество пробелов и правовых коллизий, которые не позволили получать необходимую информацию для выработки эффективных решений, в том числе для защиты своих прав физическими и юридическими лицами.

Следующим шагом на пути к открытости государственных органов стала утвержденная Президентом РФ «Стратегия развития информационного общества» от 7 февраля 2008 г № Пр-2129, в которой были поставлены следующие основные задачи:

7 Просвирнин Ю.Г Проблемы информационной открытости органов власти / Ю.Г Просвирнин // Правовая наука и реформа юридического образования. - 2011. - № 1. - С. 112.

8 Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // Российская газета. - 25.07.2014.

9 Стратегия развития информационного общества / Утв. Указом Президента РФ от 7 февраля 2008 г. № Пр-212 // Российская газета. -16.02.2008.

Формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий;

Повышение качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения на основе развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий;

Совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере;

Развитие экономики Российской Федерации на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий;

Повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг;

Развитие науки, технологий и техники, подготовка квалификационных кадров в сфере информационных и телекоммуникационных технологий;

Сохранение культуры многонационального народа Российской Федерации, укрепление нравственных и патриотических принципов в общественном сознании, развитие системы культурного и гуманитарного просвещения;

Противодействие использованию потенциала информационных и телекоммуникационных технологий в целях угрозы национальным интересам России;

Расширение сферы информационной открытости деятельности органов государственной власти.

Еще один важнейший нормативный правовой акт, который определяет направления развития электронного правительства в России на ближайшие годы, - Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г № 1815-р «О государственной программе Российской

Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)»10.

Знаковым событием на пути развития законодательства в сфере обеспечения доступа к информации стало вступление в силу в 2010 г Федерального закона от 9 февраля 2009 г № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»11. Основными целями закона являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Закон устанавливает единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления сведений о своей деятельности, закрепляет основные принципы и формы обеспечения доступа к информации, перечень размещаемой информации и основные требования при обеспечении доступа к информации, ответственность за нарушение порядка доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления12.

Организация доступа к информации, размещаемой в сети Интернет, осуществляется посредством создания официальных сайтов с указанием адресов электронной почты. Для этого должны были быть созданы пункты подключения к сети Интернет в помещениях госорганов, органов местного

10 О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 -2020 годы): Распоряжение Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р (ред. от 02.12.2011) // Российская газета. - 04.12.2011.

11 Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 28.12.2013, с изм. от 04.11.2014) // Российская газета. -30.12.2014.

12 Каменская Е.А. Правовое обеспечение полити-

ки информационной открытости органов власти

субъектов Российской Федерации / Е.А. Камен-

ская // Научный вестник Волгоградской академии

государственной службы. Серия: Политология и социология. - 2010. - № 1. - С. 29.

самоуправления, государственных и муниципальных библиотек. На основании Постановления Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно - телекоммуникационной сети Интернет»13 такая система должна содержать в своем составе следующие ресурсы: сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций); единый портал государственных и муниципальных услуг (функций); региональные порталы государственных и муниципальных услуг (функций) и реестры государственных и муниципальных услуг (функций).

Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г № 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных» утвердило перечни общедоступной информации о деятельности федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, размещаемой в сети в форме открытых данных14.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» поставлены задачи повышения прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, комплексного повышения качества официальных Интернет-сайтов государственных органов, доступных в сети Интернет для всех аудиторий

13 О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет: Постановление Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 478 (ред. от 16.06.2010) // Российская газета. - 20.06.2010.

14 О перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных: Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р // СЗ РФ. 29.07.2013. № 30 (часть II). Ст. 4128.

Во исполнение Указа Правительством Российской Федерации, правительствами субъектов Российской Федерации реализуются меры по совершенствованию системы государственного управления и достижению обозначенных целевых показателей.

При этом внедрение механизмов открытости государственного управления в субъектах Российской Федерации, в первую очередь, должно быть направлено на:

Повышение кадрового потенциала государственной гражданской службы16;

Повышение качества решений органов государственной и муниципальной власти;

Повышение эффективности предоставления бюджетных услуг за счет развития конкурентной среды в их осуществлении и более полного использования потенциала общества в разработке государственных решений и реализации отдельных государственных функций;

Снижение уровня коррупции в органах власти, в том числе в процессе предоставления бюджетных услуг;

Повышение качества государственных услуг, а также уровня удовлетворенности населения качеством государственных услуг;

Повышение инвестиционного потенциала региона и рост конкурентоспособности территорий за счет более понятной и благоприятной институциональной среды и инвестиционных возможностей;

Рост качества жизни за счет своевременного и оптимального ответа на социально-экономические вызовы;

15 Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: Указ Президента РФ от 07 мая 2012 г. № 601 // Российская газета - 09.05.2012.

16 Меркулов П.А. (2014) Актуальные проблемы подготовки управленческих кадров в современной России / П.А. Меркулов // Вестник государственного и муниципального управления. - №3. - С. 55-59.

Рост доверия между государством и обществом17.

В настоящее время внедрение механизмов открытости государственного управления осуществляется в 31 субъекте Российской Федерации, в том числе: Волгоградской области; Вологодской области; Воронежской области; Ивановской области; Кабардино-Балкарской Республики; Калужской области; Кировской области; Краснодарском крае; Красноярском крае; Ленинградской области; Москве; Мурманской области; Новгородской области; Пермском крае; Приморском крае; Республике Башкортостан; Республике Ингушетия; Республике Татарстан; Самарской области; Санкт-Петербурге; Свердловской области; Ставропольском крае; Томской области; Тульской области; Тюменской области; Ульяновской области; Хабаровском крае; Чувашской республики; Ярославской области18.

Как показывает ход реализации пилотных проектов в субъектах Российской Федерации, для начала внедрения открытости государственного управления в регионе требуется принятие набора нормативно-правовых актов.

Субъекты Российской Федерации, реа-лизовывавшие в 2012-2013 годах пилотные проекты по открытости государственного управления, выбирали для этого различные организационные схемы.

Практика российских регионов показывает, что в вопросах внедрения открытости государственного управления большую роль играют руководители страны, региона или ведомства, их воля и мотивация в данном направлении19. Анализ опыта «пилотных» регионов демонстрирует, что важны координация усилий различных ведомств, а

18 Портал «Открытый регион» [Электронный ресурс]: http://open.gov.ru/openregion/

19 Слатинов В.Б. Реформирование государственной гражданской службы в рамках проекта «Открытое правительство»: новый формат или имитация публичности / В. Б. Слатинов // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. - 2013. - Т 9. -№ 3. - С. 44-54.

также персонализация ответственности за реализацию мер по формированию открытости государственного управления в регионе и конкретизация этих мер20.

Обязательный шаг в развитии открытого государственного управления в субъекте -создание регионального портала открытых данных. К примеру, в Тульской области -признанном на федеральном уровне лидере в области открытости власти, за 2 года удалось создать целый комплекс инструментов по повышению открытости, по вовлечению населения, по росту эффективности государственного управления. Были изданы основные документы21, регламентирующие процесс внедрения механизмов открытости государственного управления, действует интернет - портал «Открытый регион 71»22: «Открытый регион - это открытая система управления Тульской областью. Более 20 социальных сервисов, которые меняют жизнь вокруг нас к лучшему. Обратиться к правительству напрямую, сообщить о насущной проблеме и принять участие в жизни региона теперь возможно одним кликом. Начни прямо сейчас!»23. Реализуются проекты «Дороги Тульской области», «Открытое ЖКХ», «Вопрос - ответ», программа «Народный бюджет».

На уровне субъектов Российской Федерации формируются и внедряются стандарты информационной открытости, направленные, в первую очередь, на обеспечение максимальной доступности для граждан ин-

21 О программе совершенствования государственного управления в Тульской области «Открытый регион» на 2014 - 2016 годы: Постановление Правительства Тульской области от 22 апреля 2014 г. № 209 // СПС «КонсультантПлюс».

22 Открытый регион 71 [Электронный ресурс]: www.or71.ru

23 Открытый регион 71 [Электронный ресурс]:

формации о деятельности органов власти в доступной и понятной форме24.

Меры по повышению информационной открытости включают также:

Обеспечение прямой трансляции заседаний правительств, судебных инстанций и сессий законодательных собраний в сети Интернет;

Создание и поддержание сайтов органов власти (включая, типовое техническое задание на их разработку, типовые структуры и состав информации с закреплением предоставляющего ее органа и частоты обновления, принципы доступности информации по правилу «трех щелчков» и т.д.)25.

Таким образом, региональный опыт по внедрению механизмов информационной открытости государственного управления свидетельствует о наличии положительных результатов: выполнении задач, определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»; упрощении взаимодействия граждан и органов исполнительной власти; повышении качества решений органов исполнительной власти, результатов реализации государственных решений и их регулирующего воздействия; росте качества жизни жителей региона; повышении уровня доверия жителей к деятельности органов государственной власти и удовлетворенности ее результатами26.

В целях обеспечения гарантированного уровня информационной открытости органов исполнительной государственной

24 Малахова О.В. Современные информационные технологии и сетевые ресурсы: перспективы использования в гражданском секторе / О.В. Малахова // Среднерусский вестник общественных наук. - 2014. - № 4. - С. 56-59.

26 Огнева В.В., Болховитина ТС. Социально-политическая активность как фактор повышения эффективности интернет-коммуниционного взаимодействия власти и общества / В.В. Огнева, Т.С. Болховитина // Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки. -2013. - № 2. - С. 54-56.

власти Орловской области, повышения эффективности взаимодействия между органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и гражданами статьей 7 Закона Орловской области от 13 мая 2008 года № 774-ОЗ «Об информатизации и информационных ресурсах Орловской области»27 Правительство Орловской области утвердило перечень информации о деятельности органов исполнительной государственной власти Орловской области, размещаемой в сети Интернет.

Государственная специализированная информационная система «Портал Орловской области - публичный информационный центр» (электронный адрес: 1"^:// orel-region.ru) определена официальным источником информации в сети Интернет о деятельности Губернатора Орловской области и органов исполнительной государственной власти Орловской области.

Интернет-портал обеспечивает представительство в сети Интернет Губернатора Орловской области, Правительства Орловской области, органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области, государственных унитарных предприятий, государственных учреждений, подведомственных органам исполнительной государственной власти Орловской области, координационных и совещательных органов, действующих при Губернаторе и органах исполнительной государственной власти Орловской области.

По соглашениям об информационном взаимодействии, заключаемым с Правительством Орловской области, обеспечивается представительство на интернет-портале Орловского областного Совета народных депутатов, иных государственных органов Орловской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Орловской области, территориальных органов федеральных органов государственной власти, общественных организаций, государственных средств массовой информации.

Страницы или веб-сайты органов государственной власти, государственных

27 Об информатизации и информационных ресурсах Орловской области: Закон Орловской области от 13 мая 2008 г. № 774-ОЗ (ред. от 04.06.2012) // СПС «Гарант».

унитарных предприятий, государственных учреждений, органов местного самоуправления муниципальных образований Орловской области, общественных организаций, государственных средств массовой инфор-

Таким образом, организационная и нормативно-правовая основа обеспечения информационной открытости деятельности органов власти в Орловской области сформирована. Вместе с тем, практическая реализация данного механизма не осуществляется, что подтверждается данны-ми29 общественного аудита открытости региональных органов власти, проведенного весной 2014 года Фондом свободы информации при поддержке Открытого правительства, согласно которым, Орловская область имеет оценку информационной открытости деятельности органов власти 38,51%, находясь в аутсайдерах рейтинга, что свидетельствует о необходимости принятия мер по совершенствованию механизма обеспечения информационной открытости деятельности органов власти в Орловской области, потому как создание регионального портала открытых данных - обязательный шаг в развитии открытого государственного управления в субъекте федерации.

Внедрение механизмов информационной открытости государственного управления в практику Орловской области представляется необходимым в силу того, что они будут способствовать повышению прозрачности и подотчетности органов исполнительной власти Орловской области; повышению удовлетворенности граждан качеством государственного управления; расширению возможностей непосредственного участия граждан в процессах разработки, экспертизы и контроля исполнения решений, принимаемых органами исполнитель-

28 Положение о государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области - публичный информационный центр» / Утв. Постановлением Правительства Орловской области от 26 января 2010 г № 16 (ред. от 26.11.2013) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов исполнительной государственной власти Орловской области» [Электронный ресурс] // СПС «Гарант».

29 Фонд свободы информации: http://infometer. org/analitika/otkryitost-regionalnoj-vlasti

ной власти Орловской области; развитию механизмов общественного контроля деятельности органов исполнительной власти Орловской области и исполнения ими государственных функций; повышению качества и доступности государственных услуг

Библиография/References

Калашникова С.В. Влияние уровня информационной открытости региона на формирование его имиджа (на материалах Республики Адыгея) // Новые технологии. -2010. - № 2. - С. 117.

Каменская Е.А. Правовое обеспечение политики информационной открытости органов власти субъектов Российской Федерации // Научный вестник Волгоградской академии государственной службы. Серия: Политология и социология. - 2010. - № 1. -С. 29.

Малахова О.В. Современные информационные технологии и сетевые ресурсы: перспективы использования в гражданском секторе // Среднерусский вестник общественных наук. - 2014. - № 4. - С. 56-59.

Меркулов П.А. Актуальные проблемы подготовки управленческих кадров в современной России // Вестник государственного и муниципального управления. - 2014. -№3. - С. 55-59.

Огнева В.В., Болховитина Т.С. Социально-политическая активность как фактор повышения эффективности интернет-ком-муниционного взаимодействия власти и общества // Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки.

2013. - № 2. - С. 54-56.

Ю.Г. Проблемы информационной открытости органов власти // Правовая наука и реформа юридического образования. - 2011.

- № 1. - С. 112.

Слатинов В.Б. Реформирование государственной гражданской службы в рамках проекта «открытое правительство»: новый формат или имитация публичности // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. - 2013. -Т. 9. - № 3. - С. 44-54.

Шедий М.В. Общественный антикоррупционный контроль как механизм противодействия коррупции // Среднерусский вестник общественных наук. - 2014. - № 2. - С. 123-130.

Kalashnikova, S.V., (2010) Vliyanie urovnya informacionnoj otkrytosti regiona na formirovanie ego imidzha (na materialah Respubliki Adygeya) . Novye tekhnologii. - o. 2. - Page 117. (In Russ.)

Kamenskaya, E.A., (2010) Pravovoe obespechenie politiki informacionnoj otkrytosti organov vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii . Nauchnyj vestnik Volgogradskoj akademii gosudarstvennoj sluzhby. Seriya: Politologiya i sociologiya. - No. 1. - Page 29. (In Russ.)

Malahova, O.V., (2014) Sovremennye informacionnye tekhnologii i setevye resursy: perspektivy ispol"zovaniya v grazhdanskom sektore . Srednerusskij vestnik obshchestvennyh nauk. - No. 4. - Page 56-59. (In Russ.)

Merkulov, P.A. (2014) Aktual"nye problemy podgotovki upravlencheskih kadrov v sovre-mennoj Rossii // Vestnik gosudarstvennogo i municipal"nogo upravleniya. - No. 3. - Page 55-59. (In Russ.)

Ogneva V.V., Bolhovitina TS. (2013) Social"no-politicheskaya aktivnost" kak faktor povysheniya ehffektivnosti internet-kommunicionnogo vzaimodejstviya vlasti i obshchestva . Izvestiya Tul"skogo gosudarstvennogo univer-siteta. Gumanitarnye nauki. - No. 2. - Page 54-56. (In Russ.)

Prosvirnin, YU., G. (2011) Problemy informacionnoj otkrytosti organov vlasti . Pravovaya nauka i reforma yuridicheskogo obrazovaniya. -No. 1. - Page 112. (In Russ.)

Slatinov, V.B., (2013) Reformirovanie gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhby v ramkah proekta «otkrytoe pravitel"stvo»: novyj format ili imitaciya publichnosti .

Politicheskaya ehkspertiza: POLITEHKS. - T. 9. - No. 3. - Page 44-54. (In Russ.)

SHedij, M.V., (2014) Obshchestvennyj an-tikorrupcionnyj kontrol" kak mekhanizm pro-

tjvodejstviya korrupcii . Srednerusskij vestnik obshchestvennyh nauk. - No. 2. - Page 123-130. (In Russ.)

Право на получение гражданами официальной информации признается международными правовыми актами одним из основных прав человека. Законы, подтверждающие это право и определяющие порядок предоставления информации, действуют сегодня более чем в 40 странах мира. Законодательство об общественном доступе к информации, так называемом «правлении при солнечном свете» появилось давно. Приоритет правового регулирования этой сферы общественных отношений принадлежит Швеции , в которой еще в 1766 г. вступил в действие Акт о свободе печати. В настоящее время этот документ является отдельной составной частью Конституции. Он впервые в мире установил систему публичного характера официальных документов властных структур и тем самым –− открытый характер осуществления государственной власти.

Важное значение для закрепления права человека на информацию в национальной системе права имело его признание за человеком и гражданином в международных актах. Такая легитимация этого права была осуществлена принятием Всеобщей Декларации прав человека Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. и Международного пакта о гражданских и политических правах, который был открыт для подписания, ратификации и присоединения 16 декабря 1966 г. В этом пакете актов следует указать и Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу в сентябре1953 г. В этих актах проблема права на информацию находилась в системе других прав человека. Постепенно проблема права на информацию приобрела самостоятельное значение.

Одной из первых стран, подтвердившей право граждан получать информацию, стали Соединенные Штаты Америки . В 1966 г. был принят закон «О свободе информации» (Freedom of Information Act, FOIA). С тех пор, как бы ни назывались законодательные акты в других странах мира официально, для краткости их обычно называют законами о свободе информации, а сам американский закон используется как эталон при подготовке аналогичных актов других стран. Основополагающий постулат FOIA – признание всей информации, которая собирается и хранится любыми государственными структурами, общественным достоянием, доступ к которой имеют все граждане США, а бремя доказательства того, что разглашение той или иной информации может повредить национальным интересам страны, возлагается на правительство и его структуры.

Значение доступа граждан к информации государственного сектора как средства обеспечения прозрачности правительства и участия граждан в демократическом процессе признается в Европе в целом по меньшей мере с 1950 г., когда Советом Европы был подготовлен проект Европейской конвенции о правах человека . Ст. 10.1 этого документа гласит: «Каждый имеет право на самовыражение. Это право включает свободу выражать свое мнение, а также получать и сопоставлять информацию и идеи без вмешательства государственной власти и невзирая на границы».

Рекомендация R (81)19 странам – членам СЕ «О доступе к официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов» , принятая Комитетом Министров Совета Европы 25 ноября 1981 г., содержит призыв обеспечить каждому человеку, находящемуся под юрисдикцией стран – членов Совета Европы, возможность получать по запросу информацию, имеющуюся у государственных органов, кроме законодательных и судебных. Таким образом, европейское право в данной рекомендации делает исключение из общей презумпции общественной открытости официальной (находящейся в распоряжении государства) информации для двух из трех классических со времен Монтескье и Руссо ветвей государственной власти – законодательной и судебной.

Принятая 29 апреля 1982 г. Комитетом министров Совета Европы Декларация о свободе самовыражения и информации среди других целей указывает: «...проводить политику открытой информации в государственном секторе, в том числе доступа к информации, в целях углубления понимания политических, социальных, экономических и культурных проблем каждым гражданином и развития его возможностей свободно обсуждать эти проблемы». В январе 1996 г. Совет Европы решил создать группу специалистов по допуску к официальной информации, поручив ей исследовать существующие варианты юридически обязывающего инструмента или других мер в этой области.

В странах Европейского Союза и США много размышляют над проблемой обеспечения свободы доступа к информации. Идет многолетний поиск наиболее разумных и эффективных механизмов, позволяющих создать условия для свободного доступа к информации и одновременно оберегающих личность и общество от тех опасностей, которые, по мнению законодателей, скрываются в неконтролируемой свободе доступа к информации.

Эти первые шаги были связаны с осознанием значения средств массовой информации и реализацией права на информацию. В 1970 г. Консультативной Ассамблеей Совета Европы принимается Европейская Декларация о средствах массовой информации и правах человека. В 1967 г. на Стокгольмской конференции принята Конвенция об учреждении Всемирной организации интеллектуальной собственности (ВОИС), которая вступила в силу в 1979 г.

Все большее значение приобретает практика принятия межгосударственных актов – договоров, соглашений, конвенций по поводу отдельных видов информации, информационном сотрудничестве. Примером сотрудничества в международном плане по вопросам информатизации является подписание Российской Федерацией Договора о Евразийском экономическом союзе в 2014 году.

ЕАЭС создан в целях всесторонней модернизации, кооперации и повышения конкурентоспособности национальных экономик и создания условий для стабильного развития в интересах повышения жизненного уровня населения государств-членов. Наряду с решением общих вопросов связанных с развитием экономического пространства, большое внимание уделяется формирование общего пространства гуманитарных ценностей, а, следовательно, и единого информационного пространства.

Однако механизмы законодательного регулирования информационных систем в документах о создании ЕАЭС прямо не прописаны. В статье 23 Договора содержится лишь упоминание о необходимости коммуникативного взаимодействия. Государствами-членами ведется работа по выбору стратегии информационного взаимодействия в рамках ЕАЭС, анализируются противоречия в законодательстве Беларуси, России, Армении, Казахстана и Кыргызстана.

Нет сомнения, что массивы национального законодательства стран, сотрудничающих в области информации и информатизации, должны иметь акты, регулирующие право на информацию граждан и иных субъектов – участников процесса информатизации. Несмотря на принцип непосредственного действия конституционных норм о правах граждан, встает немало вопросов, которые необходимо решить для обеспечения гарантий и действенности этих норм в реальности.

Рассмотрим подробнее, как эти проблемы решаются в Европейском Союзе и США.

В комплексе Маастрихтских документов по Европейскому союзу в феврале 1992 г. Советом Европы принята Декларация о праве доступа к информации. Договор о Европейском Союзе, заключенный в Маастрихте в феврале 1992 г., включает следующую декларацию: «Конференция считает, что прозрачность процесса принятия решений укрепляет демократический характер институтов власти и общественное доверие к администрации. В соответствии с этим Конференция рекомендует Комиссии представить Совету не позднее 1993 г. доклад о мерах, необходимых для улучшения доступа общественности к информации, имеющейся в распоряжении институтов».

Если в 1960–1970е гг. развитие законодательства в различных странах, затрагивающее проблему права на информацию, было связано с разработкой и принятием актов, декларирующих и легитимирующих это право в целом, то переход компьютеризации общества в новую стадию – стадию организации крупных и глобальных систем и сетей – знаменует создание материально­технической основы формирования информационного общества, создает рубеж и для нового этапа правовых проблем. Вопросы гарантий, механизмов, защиты интересов субъектов разного уровня, тема безопасности начинают превалировать над общей фиксацией права доступа.

Речь преимущественно идет об информации, отнесенной к общественно значимой – правительственной официальной информации. В данном контексте интересным является толкование Европейским судом по правам человека права (далее – ЕСПЧ) на доступ к информации государственных органов. С 2009 года ЕСПЧ утверждает существование более широкого основного права, чем собственно право на свободу самовыражения, в рамках статьи 10 Европейской конвенции о правах человека 1950 г., - права на доступ к информации государственных органов как средства участия в свободном обмене мнениями и идеями, а также эффективного и корректного администрирования публичной политики. Суд также подчеркивает важность обеспечения доступа к информации для общественных наблюдателей, в том числе – прессы, НКО и любых физических лиц, планирующих вынести информацию в публичное поле.

В 2009 г. Советом Европы была принята Конвенция о доступе к официальным документам. Этот документ устанавливает широкое поле для доступа к информации в любой форме, хранящейся государственными органами, ограниченный набор исключений, проверку соответствия общественным интересам и процесс обжалования отказа, в том числе рассмотрение жалобы независимым органом или судом. Эта конвенция вступит в силу, когда ее ратифицируют 10 стран (Россия не подписала и не ратифицировала данную конвенцию).

Параллельно с этим развивается и совершенствуется нормотворчество по линии защиты разных категорий информации: персональных данных, государственных секретов, других видов конфиденциальной информации. Примером является акт «Принципы информирования общества», принятый Национальной комиссией США по библиотекам и информатике в 1990 г. Он характерен тем, что из всей информации правительственных структур выделил категорию общественно­значимой информации, относимой к национальному достоянию, и ориентировал ведомства иметь Правительственный указатель такой информации, а библиотеки – представлять такую информацию пользователям в обязательном порядке.

В национальных правовых системах и международном праве велика роль терминологии. Отсутствие единообразия на уровне понятий является существенным. Термин «информация государственного сектора» имеет различные аналоги в юридических документах Европейского союза и отдельных стран. Так, в директиве Совета Европы о свободе доступа к экологической информации «информация» определяется как «любая информация, имеющаяся в письменной или аудиовизуальной форме или же содержащаяся в банках данных». В шведском Законе о свободе печати используется термин «официальный документ», который может рассматриваться как таковой, «если находится в распоряжении органа государственной власти и... получен, составлен или подготовлен в виде проекта органом государственной власти».

Во французском Законе об улучшении отношений между администрацией и общественностью используется термин «административные документы неличного характера». К ним относятся «все дела, доклады, исследования, протоколы, стенограммы, статистические материалы, директивы, инструкции, циркуляры, служебные записки и официальные ответы министерств, в которых интерпретируется действующее право или описываются административные процедуры, судебные решения, за исключением решений государственного совета и административных трибуналов, предварительные заключения и решения в письменной и аудиовизуальной форме или находящиеся в автоматизированных системах». В опубликованном в 1994 г. циркуляре премьер­министра Франции говорится о «данных государственных организаций», к которым относится информация в машиночитаемой или традиционной форме, полученная или произведенная государственной организацией в процессе выполнения ею своих задач и на государственные средства.

Эти и другие формулировки определяют сферу применения различных нормативных документов, касающихся доступа к информации. Выбирая правильное определение для выработки политики в отношении информации государственного сектора в Европе, следует иметь в виду двуединую цель этой политики: обеспечение доступа граждан и возможность коммерческого использования информации.

В большинстве национальных законов о допуске к информации общественного сектора не делается различий между пользователями по признаку принадлежности к тому или иному государству или же между физическими и юридическими лицами. Более интересной представляется проблема коммерческого использования информации в рамках международной торговли. С развитием новых информационных технологий государственный сектор все более осознавал коммерческую ценность создаваемой им информации. Возникли четыре модели ее использования:

1) коммерциализация самого государственного сектора;

2) госсектор предоставляет организации по контракту исключительное право на коммерческое использование информации;

3) госсектор выдает лицензии на использование информации, не имеющие исключительного характера;

4) каждый получивший право доступа к информации общественного сектора имеет право ее повторного использования в коммерческих целях.

Существует различие в европейской и американской философии взаимодействия государственного и частного сектора в распространении информации. В США наблюдается некоторое недоверие к возможностям госсектора, что подразумевает необходимость наличия разнообразных государственных и частных источников правительственной информации. В Европе же такое осторожное отношение наблюдается к средствам массовой информации, в связи с чем вопрос о необходимости плюрализма и о том, в чьих руках находятся средства информации, занимает центральное место в статьях и общественных дискуссиях как на уровне отдельных стран, так и всего Европейского союза. Однако ни в одном из существующих в странах ЕС законов о доступе к информации госсектора не оговаривается принцип разнообразия источников распространения информации.

Важным представляется вопрос об авторском праве правительства на информацию государственного сектора. Доктринальное решение зафиксировано в Бернской конвенции, которая предоставляет государствам самим определять в законодательном порядке защиту официальных текстов законодательного, административного и судебного характера.

Многие государства­члены освободили от защиты авторского права юридические документы. Вопрос осложнился, когда Европарламент и Совет Европы издали директиву о юридической защите баз данных, которым предоставляется особого рода защита, если в количественном или качественном отношении их накопление, выверка или оформление потребовали значительных финансовых вложений.

Следует учитывать, что информация госсектора создается на средства граждан. В этой связи важна этическая сторона права органов власти использовать авторское право для предотвращения использования гражданами документов, созданных на их деньги, уже уплаченные в виде налогов. Противники такого толкования полагают, что интерес к документам проявляет лишь небольшая часть общественности, и все общество не должно субсидировать личные интересы отдельных пользователей.

Значительный массив этой информации имеет отношение к отдельным индивидам, т. е. имеет личный характер. К такого рода информации относятся, например, сведения о регистрации автомобилей, получении кредитов, медицинские данные и проч. Эти сведения могут запрашиваться в целях маркетинга, для проведения исследований и т. п. Возможный конфликт между правом на информацию и правом на неприкосновенность частной жизни признается практически во всех национальных законах о доступе к информации госсектора.

Директива Европарламента и Совета Европы от 24 октября 1995 г. (95/46/ЕС) не рассматривает эти два права как несовместимые и предлагает несколько принципов защиты личных данных. Так, в ней содержится требование сбора этих данных исключительно в конкретно определенных и не противоречащих закону целях и запрещение их повторной обработки в целях, несовместимых с первоначально обозначенными (ст. 6). Во-вторых, определяются более строгие правила допуска к некоторым категориям «деликатных» данных (ст. 8). В-третьих, субъект информации должен информироваться о получателе или категории получателей информации (ст. ст. 10, 11). В-четвертых, директива требует особо внимательно относиться к передаче личной информации третьим странам, в которых недостаточен уровень защиты данных.

Существуют ли исключения в праве на доступ к информации? Все национальные законы и Директива об экологической информации предусматривают такие исключения. Они могут быть отнесены к четырем категориям:

1) исключения в интересах государства (государственная тайна, общественный порядок, экономические интересы, международные отношения и т. д.);

2) исключения в интересах третьих сторон (неприкосновенность частной жизни, интеллектуальная собственность, коммерческая тайна и т. д.);

3) исключения в целях защиты процесса принятия решений (предварительная информация или сведения «для внутреннего пользования»);

4) исключения для избежания ненужных трудовых затрат соответствующей администрации (например, если информация уже была опубликована).

Вопросы ответственности не отражены в национальных законах о доступе к информации государственного сектора, равно как в отдельных законах об ответственности не рассматриваются информационные услуги. На сессии Консультативного юридического комитета Европейской комиссии 29–30 апреля 1993 г. была принята рекомендация принять меры к разработке принципов ответственности поставщиков и пользователей информации.

Информационные продукты и услуги, создаваемые с помощью инвестиций и ноу­хау частного сектора на основе информации государственного сектора, должны соответствовать следующим требованиям:

● для государственного сектора – служить средством эффективного функционирования на пользу общества, в значительной степени способствовать экономическому росту и занятости и создавать возможности уменьшения бюджетного дефицита;

● для частного сектора – предоставлять возможность создания дополнительных рабочих мест, новых инвестиций и прибыли;

● для граждан – облегчить доступ к информации и повысить ее качество, что должно положительно отразиться на использовании гражданских прав и обязанностей в профессиональной и частной жизни.

В июне 1995 г. на семинаре Европейской комиссии по информации государственного сектора было предложено реализовать идею универсальной службы в отношении этой информации. Основной аргумент в пользу этого предложения состоял в том, что поскольку информация госсектора является важным фактором развития мультимедийного рынка информации, она должна предоставляться поставщикам информации в соответствии с правилами свободной конкуренции, но, в то же время, в отдельных случаях она представляет жизненный интерес для всех граждан в информационном обществе и поэтому определенный минимум информационного обслуживания должен предоставляться всем гражданам по доступным ценам.

Развитие законодательства о доступе граждан к информации о деятельности государственных органов осуществляется очень активно, изменяются как способы предоставления информации, так и предмет и границы права граждан на информацию.

Как уже было сказано выше, право на информацию полностью признано статьей 19 Всеобщей декларации прав человека и статьей 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (далее – Пакт) как право на поиск и получение информации. Однако в 2011 году Комитет ООН по правам человека выпустил директивное Замечание общего порядка, определяющее предмет и границы права на информацию. Этот документ устанавливает, что статья 19 Пакта гарантирует право на информацию, находящуюся в распоряжении государственных органов. Он требует, чтобы государства в приоритетном порядке распространяли информацию, имеющую общественный интерес, и что доступ к ней должен быть «легким, быстрым, эффективным и практическим». В Замечании также заявляется, что государства должны учредить «необходимые процедуры», например, законодательство, для реализации права на информацию, а также что плата за доступ к информации должна быть ограничена в размерах, отвечать на запросы следует своевременно, органы власти должны обосновывать отказы в предоставлении, а государствам следует создать механизмы обжалования отказов.

На уровне отдельных стран признание права на информацию значительно выросло за последние 15 лет. По состоянию на 2016 год около 100 стран мира (около 70 из них – за последние 15 лет) приняли законы о доступе к информации или национальные нормативные акты, устанавливающие официальные правила доступа к информации государственных органов. В последние годы в их число вошли страны, весьма различные по уровню экономического и политического развития, в том числе Бразилия, Греция, Дания, Индонезия, Китай, Нигерия, Россия, Тунис, Франция, Чили и Эфиопия. Многие другие страны (примерно 50), в том числе Ботсвана, Гана, Египет, Казахстан, Камбоджа и Парагвай, находятся на различных стадиях рассмотрения соответствующих законопроектов.

Помимо этих законов право граждан на доступ к информации оговорено в конституциях некоторых стран, а также во множестве законов, касающихся конкретных областей информации. В 1993 г. парламенту Великобритании был представлен детализированный законопроект «О праве знать», но этот закон не был принят. Вместо этого в 1995 г. правительство Великобритании приняло Кодекс обеспечения доступа к правительственной информации.

Законы о доступе граждан к информации существуют в странах, которые являются основными партнерами Европы по информационному обществу (США, Канада, Австралия, Новая Зеландия). Большинство стран - членов Евросоюза приняли или находятся накануне принятия национальных законов о доступе к информации. Рассмотрим некоторые из них.

Австрия . Имеется общее право доступа как минимум к федеральным законам. Не существует юридических норм коммерциализации информации, находящейся в распоряжении государственного сектора. Каждое министерство определяет политику коммерциализации информации в каждом отдельном случае под контролем министра. Действует принцип выдачи возможно большего массива информации по наиболее низкой цене. Обычно доступ к информации бывает бесплатным, но может взиматься плата за копирование и распространение. В практике отмечались случаи взаимодействия государственного и частного секторов (в области телекоммуникации, погашения задолженности, юриспруденции и пр.). Очевидно также желание некоторых органов госсектора (статистических, метеорологических) продавать свою информацию в условиях конкуренции на информационном рынке.

Бельгия. На федеральном и региональном уровнях существуют законы о прозрачности общества, предоставляющие общее право доступа к документам, находящимся в распоряжении органов власти. Однако эти законы устанавливают, что полученные таким образом административные документы не могут распространяться далее или использоваться в коммерческих целях. Общего закона о коммерциализации информации государственного сектора не существует. В контексте закона о прозрачности общества допуск к информации осуществляется бесплатно или за незначительную плату. Некоторые правительственные ведомства проводят политику коммерциализации от случая к случаю на контрактной основе. Сотрудничество государственного и частного секторов установилось, например, в таких областях как регистрация транспортных средств, статистика и географическая информация. Правда, в отношении последней имела место судебная тяжба, в которой одной из сторон выступило соответствующее государственное ведомство.

Дания. Закон о свободе информации (Закон 280/10 от 10 июня 1970 г.) предоставляет общее право доступа к правительственным документам. Первоначально это относилось только к печатным документам, хотя сразу же после этого стала широко обсуждаться программа «Информационное общество 2000», по которой действие закона должно распространиться на электронные документы. Закона о коммерциализации информации государственного сектора не существует, хотя в программе «Информационное общество 2000» есть ссылки на такую возможность. Что касается допуска к информации отдельных граждан, выдерживается принцип платы за доступ. Поскольку датский рынок электронной информации относительно мал, распространением информации государственного сектора в печатной и электронной формах занимается в основном госсектор. Проявлялся коммерческий интерес к информации в таких областях как демография, реестры компаний и статистика, предоставление которой между государственным и частным секторами вызывало как сотрудничество, так и конкуренцию.

Финляндия. Закон об открытости официальных документов устанавливает общее право доступа к документам, подготовленным и выпущенным органами государственной власти, а также любым документам, переданным в органы государственной власти и находящимся в их распоряжении. В 1987 г. это право было распространено на документы, произведенные «с использованием перфоленты и перфокарт, магнитизации и других подобных средств и предназначенные для чтения, прослушивания либо иного ознакомления посредством технических средств». В настоящее время закон пересматривается и обновляется.

Состояние рынка информации и ее коммерциализация в Финляндии те же, что и в Дании. Интерес частного сектора невелик, и инициатива распространения информации принадлежит госсектору.

Франция. Имеется общий закон о доступе к административным документам, который входит составной частью в другой закон, регулирующий отношения между государственной администрацией и общественностью (закон 78753 от 17 июля 1978 г. с поправками 1979 г.). Этот закон исключает возможность перепечатки, распространения и коммерческого использования полученных документов. Ознакомление с документом на месте оплатой не облагается, запрашивающий платит только за копирование документов. Имеется также циркуляр премьер­министра от 14 февраля 1994 г. о распространении правительственной информации, устанавливающий некоторые принципы коммерциализации информации, которая подразделяется на необработанные данные, за доступ к которым плата не взимается, и данные с добавленной стоимостью. Последние иногда защищены авторским правом. Частный сектор играет значительную роль на рынке информации госсектора. В некоторых областях (географическая информация, реестры фирм) это происходит более успешно, в других областях (сельскохозяйственная, юридическая информация) – менее успешно.

Германия . Основной закон ФРГ устанавливает широкий круг политических прав, в том числе провозглашается право каждого свободно выражать и распространять свое мнение устно, письменно и посредством изображения, а также беспрепятственно черпать информацию из общедоступных источников. Гарантируются свобода печати и свобода информации посредством радио и кино. Установлено что цензуры не существует. Вместе с тем записано, что границы этих прав определяются нормами общих законов, положениями об охране молодежи и чести личности (ст. 5 Основного закона ФРГ).

Свобода мнений и доступ к информации занимает центральное место в системе свободной демократии. Оно особенно четко сформулировано в одном из решений Федерального конституционного суда ФРГ: «Свобода мнений как непосредственное выражение личности в обществе является одним из прав человека первостепенной значимости: уже эта ее черта придает ей особый вес. Более того, в рамках системы свободной демократии это основное право носит учредительный характер, обеспечивая духовную борьбу, свободное противоборство идей и интересов, и является в этом смысле жизненно необходимым элементом для нормально­го функционирования данного государственного порядка… Только свободная публичная дискуссия по проблемам общественной значимости обеспечивает свободное формирование общественного мнения…» .

В Германии нет ни общего закона о доступе к информации, ни закона о коммерциализации информации госсектора. Многие частные законы устанавливают доступ к отдельным, видам информации (например, административным жалобам, экологической информации). В некоторых землях имеются соответствующие конституционные положения и готовятся общие законы о доступе к информации госсектора. На практике коммерциализация осуществляется каждым ведомством посвоему. Имеются примеры успешного сотрудничества государственного и частного секторов (финансовая и коммерческая статистика). В других случаях (например, информация о фирмах) сотрудничество встречается с препятствиями. Плата, взимаемая за доступ к документам, сильно дифференцирована в зависимости от юридической основы запроса, государственного ведомства, куда запрос направлен, статуса организации, направившей запрос, и предполагаемого использования информации. Эта дифференциация еще более проявляется в связи с федеративным устройством государства.

Греция. Имеется общий закон о доступе к информации, но полученные по запросам документы государственного сектора не могут быть использованы в коммерческих целях. Не существует общего закона о коммерческом распространении информации государственного сектора. Рынок электронной информации очень невелик, и рыночный потенциал информации государственного сектора еще не осознан (за небольшими исключениями в таких областях, как культура, туризм, сельское хозяйство и право). В настоящее время государственные органы не располагают ресурсами, опытом и мотивацией для развития электронных информационных служб.

Ирландия. Не существует ни общего закона о доступе к информации (хотя в стадии обсуждения находится проект закона о свободе информации), ни общего закона или установленных принципов, касающихся коммерциализации информации государственного сектора. Ирландия представляет собой небольшой рынок, и было бы трудно развивать коммерчески жизнеспособные службы электронной информации на национальном уровне. Есть примеры успешной коммерциализации и сотрудничества между государственным и частным секторами в области права и статистики. Ценовая политика распространения документов госсектора бессистемна. Полуавтономные государственные органы имеют обыкновение продавать информацию по коммерческим расценкам. В некоторых случаях расценки зависят от статуса запрашивающей организации.

Италия. Имеется общий закон (Закон № 241 от 7 августа 1990 г.), хотя во многих случаях доступ к информации государственного сектора предоставляется при наличии законного интереса. Не существует общего закона или установленных принципов коммерциализации информации госсектора. Доступ к документам на основании упомянутого закона осуществляется бесплатно. Ценовая политика при коммерческом использовании информации различается в отдельных государственных органах. Есть примеры сотрудничества между государственным и частным секторами в таких областях, как информация о фирмах и статистика, хотя в некоторых случаях поступали жалобы на нарушение правил конкуренции.

Люксембург . Не существует общего закона или общих правил в отношении коммерческого использования информации государственного сектора, хотя создана рабочая группа для исследования этой проблемы. На практике информация госсектора выдается либо бесплатно, либо с покрытием стоимости распространения.

Нидерланды . Имеется Закон об открытом доступе к правительственной информации (№ 581 от 9 января 1978 г.), предусматривающий активные и пассивные обязательства государства по распространению информации и исключающий использование полученной информации в коммерческих целях. Какой-либо общей политики торговли информацией госсектора не существует. Соответствующие решения принимаются на уровне министерств и департаментов, и хотя Министерство внутренних дел координирует информационную политику, эта политика часто различается от ведомства к ведомству. Бесплатная выдача информации гражданам и ее коммерческое использование частным сектором приводит к конфликтным ситуациям. Во многих случаях отмечается более или менее успешное сотрудничество между государственным и частным секторами в таких областях, как право, информация о фирмах, географическая и статистическая информация.

Португалия. Имеется общий закон о доступе к информации государственного сектора, но нет общих правил и принципов ее коммерциализации. Реализован проект доступа граждан к определенным областям информации госсектора через систему киосков, техническое обеспечение которого возложено на частный сектор. Есть и другие примеры сотрудничества государственного и частного секторов, хотя небольшие размеры рынка и малочисленность электронных баз данных, содержащих правительственную информацию, не способствует коммерческим инициативам. В целом информация выдается по минимальным ценам как проявление функции служения обществу со стороны государственной власти.

Испания. Имеется общий закон о доступе к информации, который в настоящее время не распространяется на ее электронную разновидность. При запросах требуется продемонстрировать законный интерес. Не существует общей политики коммерциализации информации государственного сектора. Эта политика определяется самостоятельно отдельными министерствами и зависит от уровня государственного органа в федеральной и местной структурах правительства. Плата за информацию варьируется от бесплатной выдачи до рыночных цен. Имеется много примеров взаимодействия между государственным и частным секторами, особенно на региональном и местном уровнях, в таких областях, как внешняя торговля и финансы. В то же время в области информации о фирмах и статистики такое сотрудничество либо вовсе отсутствует, либо не приводит к успеху.

Швеция. Как уже отмечалось, в Швеции действует старейший в мире закон о доступе к информации – Закон 1766 г. о свободе печати (последние поправки приняты в 1989 г.). Под действие этого закона подпадают документы, находящиеся в распоряжении органов государственной власти, в том числе электронные документы. Взимается плата за копирование документов, но законом не предусматривается выдача электронных версий документов. Существуют правила и принципы коммерциализации информации госсектора, но они недостаточно детализированы. В настоящее время идет обсуждение проблем развития информационного общества. Несмотря на небольшой размер рынка, имеются примеры сотрудничества государственного и частного секторов в области демографии, статистики и информации о фирмах. Проявляется интерес к развитию такого сотрудничества в области географической и культурной информации.

Великобритания. Не существует закона, предоставляющего общее право доступа к информации, находящейся в распоряжении центрального правительства. В 1995 г. был опубликован Кодекс, регулирующий доступ к правительственной информации. Он предоставляет право доступа к информации в ограниченном диапазоне, но это право не обеспечивается правовой санкцией. Появление кодекса было ответом на законопроект «О праве знать», внесенный оппозицией в 1993 г. Закон не был принят, но правительство отреагировало изданием Белой книги, в которой были изложены принципы, вошедшие в Кодекс. Имеется право доступа к информации, находящейся в распоряжении местных властей, и к различным типам личной информации, таким как медицинские документы и документация департаментов социальных служб.

Внедрение новых ИКТ в сферу государственного управления в России расширяет возможности государства и создает новую модель коммуникации между властью и обществом, которая характеризуется своей открытостью в отношении доступа к информации. Вслед за опытом Америки и Европы, где концепция «информационной открытости» органов государственной власти становилась все более популярной Harrison T. M. et al. Open government and e-government: Democratic challenges from a public value perspective //Information Polity. - 2012. - Т. 17. - №. 2. - P. 83-97., в России активное его применение началось в 2008-2010 гг. Однако, основа для него была заложена несколько раньше.

Еще 90-е годы был принят целый рад нормативных актов, регламентирующих взаимоотношения в области передачи информации между государственными органами власти и гражданами. Так, в 1993 году Указом Президента утверждалось право граждан на получение информации о деятельности органов законодательной и исполнительной власти. В дальнейшем, активное внедрение ИКТ в сферу государственного управления продолжилось в 2000-е годы, когда лидеры стран «Большой восьмерки» подписали Окинавскую хартию глобального информационного общества, целью которой являлось преодоление электронно-цифрового разрыва.

Основным законом, регулирующим доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти, являлся ФЗ от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". В нем закреплялось право гражданина на информацию и на бесплатный доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, которое не может быть ограничено. В свою очередь, органы власти и органы местного самоуправления были обязаны создать условия для предоставления информации гражданину в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей (и сети "Интернет") при этом, гражданин не обязан обосновывать причины для ее получения.

В дальнейшем, регулирование и стандартизация обмена и доступа к информации посредством сети Интернет углублялось и расширялось. Однако, наибольшее свое развитие оно получило в отношении исполнительных органов власти, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Регулирование информационной открытости исполнительных органов власти

Одной из первых попыток внедрить ИКТ в работу исполнительных органов власти являлась государственная программа «Электронная Россия (2002-2010гг.)», в которой основной упор делался на автоматизацию документооборота, а так же коммуникацию между органами государственной власти и обществом путем создания сайтов органов власти. Однако, итоги программы были не впечатляющи. В 2007 году, на смену «Электронной России» была утверждена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства на период до 2010 года, целью которой было повышения качества обмена информацией и предоставляемых государственных услуг.

Однако, и новая Концепция показала себя неэффективной. В 2010 году была предпринята новая попытка - программа «Информационное общество (2011-2020 годы)». Целью программы заявлено повышение качества жизни граждан, путем использования ИКТ. До этого в 2009 году было принято сразу несколько нормативных актов, затрагивающих предоставление органами государственной власти информации в сети Интернет. Так Д.А. Медведевым был подписан федеральный закон, в котором делался упор на требования к власти насчет публикации информации в сети Интернет. Чуть позже, вышло Постановление Правительства РФ, вводящее некую стандартизацию и сроки публикации информации в сети Интернет Правительством РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Несколько позже, в 2012 году, в рамках программы «Информационное общество (2011-2020 годы)» возникла идея формирования «Открытого Правительства», в основе которого лежит процесс внедрения механизмов, направленных на повышение информационной открытости исполнительной власти. Механизмы осуществления регулируются «Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти», согласно которой органы власти в обязательном порядке должны предоставлять полную и достоверную информацию по запросам граждан, но само выполнение Концепции носит рекомендательный характер. Кроме того, мониторинг выполнения Концепции происходит не сторонним органом, а внутри самого органа исполнительной власти, следовательно, можно говорить о том, что не существует адекватного, незаинтересованного механизма контроля. В 2013 году Указом Правительства России вносятся поправки в закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», направленные на создание перечня общедоступной информации, размещаемой в сети Интернет органами государственной власти в том числе и регионального уровня) и местного самоуправления, внешний мониторинг так и не вводится.

Несмотря на большое количество нормативных актов о предоставлении и публикации информации в сети Интернет, большинство администраций региона разрабатывает свой стандарт, беря за основу «Методические рекомендации по внедрению принципов и механизмов открытого государственного управления в субъектах Российской Федерации» и разработки соседних регионов.

УДК 342.52:342.55:004.738.5:303.028

КОСАРЕЦКИЙ С.Н. Информационная открытость

сайтов законодательных органов государственной власти субъектов РФ

Автор статьи раскрывает сущность информационной открытости официальных сайтов законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Современные интернет-технологии открывают новые возможности многосторонней коммуникации между государственными органами власти и гражданами. Наиболее эффективным инструментом доступа к полной и достоверной информации о функционировании государства являются официальные сайты государственных органов власти.

Ключевые слова: информационная открытость, официальный сайт, законодательный орган власти, степень информационной открытости.

Сегодня информационная открытость, использование интерактивных технологий - не право, а обязанность государственных органов власти. Это путь к созданию государства, максимально удобного для своих граждан. Интернет часто становится первым источником официальной информации для рядового гражданина.

Информационная открытость - это возможность получения сведений о деятельности органов государственной власти посредством гарантированного доступа к носителям информации (документам, другим аудиальным и визуальным носителям), на которых фиксируются решения, затрагивающие общественно значимые вопросы.

Возможность получения общественностью полной и достоверной информации о функционировании государства и его органов приводит одновременно к нескольким социально значимым результатам. Во-первых, оно способствует формированию активного и информированного электората, осуществляющего политический выбор со знанием дела и в меньшей степени подверженного эмоциям и

популистским настроениям. Усиливается зависимость государственных органов от населения в силу адекватной оценки их деятельности. Кроме того, при условии максимальной осведомленности граждане квалифицированно участвуют в общественной жизни и в обсуждении общественно значимых законопроектов. Приходит понимание и принятие со стороны населения тех целей, которые ставят депутаты, что гарантирует легитимность принятых законодательных актов. Чем больше информации доступно общественности, тем меньше слухов и подозрений о деятельности власти, тем выше народное доверие и поддержка.

Понятие информационной открытости охватывает общий режим циркуляции потоков информации в обществе и в то же время особую характеристику деятельности законодательных органов, когда большая часть создаваемой и используемой этими органами информации находится в свободном доступе для общественности.

Исследовательской группой под руководством И.М. Дзялошинского был проведен ряд исследований по изучению информированности населения о деятель-

ности органов власти1. В частности, была изучена информационная активность населения. Полученные данные свидетельствуют о том, что к числу информационно активных граждан можно отнести примерно 18% опрошенных, которые заявили, что довольно часто пытаются получить дополнительную информацию по различным интересующим их вопросам. Еще 36% опрошенных иногда пытаются получить дополнительную информацию.

Принцип информационной открытости законодательных органов реализуется посредством освещения их деятельности в печати, на радио, телевидении и в сети Интернет через официальные сайты органов законодательной власти. Функция по информационному освещению законотворческой деятельности, как правило, отводится информационно-аналитической службе при законодательном органе власти.

Технологии интернет-коммуникации приобретают все большее значение в вопросах политического управления на разных уровнях. Президент РФ Д.А. Медведев на заседании Совета по развитию информационного общества в феврале 2009 года отметил необходимость обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, внедрения механизмов для работы электронного правительства, расширения использования информационных технологий в государственном и муниципальном управлении2.

В настоящее время официальный сайт законодательного органа власти - это не просто атрибут современной политики, а наиболее эффективное средство распространения официальной информации о деятельности государственной власти. По содержанию официальных сайтов можно судить об уровне информационной открытости и закрытости каждого органа власти и государства в целом, прозрачности управленческих решений и процедур, возможности граждан страны получать интересующую их информацию. В связи с тем, что 1 января 2010 года вступил в силу Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятель-

ности государственных органов и органов местного самоуправления», официальные сайты государственных органов становятся одним из основных источников информации, следовательно, сравнительный анализ их информационного содержания приобретает важное значение.

Эксперты Института развития свободы информации (ИРСИ)3 проводят мони-торинги информационной открытости официальных сайтов государственных органов власти с 2004 года. Официальные сайты законодательных органов власти экспертами ИРСИ оцениваются по 80 параметрам, в свою очередь все параметры делятся на подпараметры и параметры для оценки.

Основными параметрами для оценки информационной открытости сайта законодательного органа власти являются:

1. Общая информация о законодательном органе. В данный параметр включены следующие подпараметры: правовой статус законодательного органа государственной власти субъекта РФ, сведения о руководстве, общая и контактная информация.

2. Структура законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Этот параметр содержит такие подпараметры, как сведения о структурных подразделениях законодательного органа, сведения о депутатах, сведения о представителях законодательного органа государственной власти.

3. Сведения о деятельности законодательного органа в сфере своей основной компетенции включают сведения о законопроектной деятельности; о заседаниях законодательного органа; заседаниях его структурных подразделений, депутатских слушаниях; нормативно-правовом регулировании его деятельности.

4. Работа законодательного органа государственной власти субъекта РФ с гражданами. Его подпараметрами являются: адреса местонахождений приемных депутатов; обзор обращений граждан в законодательный орган государственной власти; интерактивная возможность отправить обращение в законодательный орган через сайт законодательного органа.

5. Дополнительные значимые параметры содержат такие подпараметры, как регистрация официального сайта законодательного органа; наличие базы данных законодательства субъекта Российской Федерации; наличие собственной новостной ленты по тематике деятельности; указание на то, что данный Интернет-сайт является официальным сайтом законодательного органа субъекта РФ; возможность подписки на новости официального сайта; наличие рубрики «вопрос-ответ» на официальном сайте.

6. Технические требования. В данный параметр включены: наличие карты официального сайта; наличие функции поиска по сайту; наличие функции расширенного поиска по сайту законодательного органа; наличие функции поиска по базе данных нормативных правовых актов, размещенных на официальном сайте; указание форматов документов, доступных для загрузки с сайта; указание размеров документов, доступных для загрузки с сайта законодательного органа, наличие функции «версия для печати».

Также сайты оцениваются с точки зрения полноты, актуальности, доступности размещенной информации.

В феврале 2010 года экспертами ИРСИ был опубликован итоговый сводный рейтинг информационной открытости официальных сайтов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации за 2009 год. В рейтинге с большим отрывом лидирует сайт Законодательного собрания Санкт-Петербурга со степенью информационной открытости 80,86%. На втором месте - Законодательное собрание Кировской области (70,40%), на третьем - областная Дума Тюменской области (65,21%). Для сравнения: официальный сайт Орловского областного Совета народных депутатов - на пятьдесят третьем месте со степенью информационной открытости 38,62%.

В федеральных округах Российской Федерации согласно этому рейтингу максимальную степень открытости законодательных органов власти продемонстрировал Уральский федеральный округ. На втором месте - Поволжский федеральный округ, на третьем месте - Сибирский фе-

деральный округ, на четвертом - Дальневосточный федеральный округ, СевероЗападный - на пятом месте, Центральный - только на шестой позиции, а за ним следуют Южный и Северо-Кавказский федеральные округа (рис. 1).

О Степень информационной отткрытостн, о/о

Рис. 1. Степень информационной открытости законодательных органов государственной власти субъектов РФ по федеральным округам

В Центральном федеральном округе наиболее открытым и информационно насыщенным является сайт городской Думы Москвы (59,68%), далее следуют сайты областной Думы Смоленской и Ярославской областей. Сайт Орловского областного Совета народных депутатов4 расположился на девятом месте среди 18 регионов ЦФО (табл. 1).

Если говорить об областях, соседних с Орловской, то нас по информационной открытости обгоняют только официальные сайты Белгородской и Тульской областных дум (рис. 2).

Подводя итог, можно сказать, что информационная открытость деятельности органов законодательной власти - это процесс создания условий для эффективного удовлетворения информационных потребностей граждан РФ. Официальный сайт законодательного органа власти -это один из главных инструментов коммуникаций с обществом. Его открытость и

среднерусский вестник общественных наук

1 Москва Городская Дума http://www.duma.mos.ru 59,68%

2 Смоленская область Областная Дума http://www.smoloblduma.ru 57,71%

3 Ярославская область Областная Дума http: //www. adm.yar.ru/duma 57,40%

4 Московская область Областная Дума http://moduma.ru 49,94%

5 Белгородская область Областная Дума http://duma.bel.ru 49,04%

6 Ивановская область Областная Дума http://www.ivoblduma.ru 47,69%

7 Тверская область Законодательное Собрание http: //www.zsto. ru 43,97%

8 Тульская область Областная Дума http://www.tulaoblduma.ru 41,29%

9 Орловская область Областной Совет народных депутатов http://www.oreloblsovet.ru 38,62%

10 Костромская область Областная Дума http://www.kosoblduma.ru 33,93%

11 Рязанская область Областная Дума http://www.duma.ryazan.net 31,72%

12 Владимирская область Законодательное Собрание http: //www.zsvo. ru 31,62%

13 Воронежская область Областная Дума http://www.vrnoblduma.ru 31,11%

14 Тамбовская область Областная Дума http: //www.tambov.gov. ru/duma 28,43%

15 Калужская область Законодательное Собрание http://parl iament.kaluga.ru 27,13%

16 Курская область Областная Дума http://oblduma.kursknet.ru 26,64%

17 Липецкая область Областной Совет народных депутатов http://www.oblsovet. ru 25,43%

18 Брянская область Областная Дума http://duma.bryansk.ru 17,16%

шСайт Белгородской областной Думы

□ Сайт Тульской областной Думы

□ Сайт Орловского областного Совета народных депутатов

□ Сайт Воронежской областной Думы

□ Сайт Тамбовской областной Думы

□ Сайт Законодательного Собрания Кагдоской области

□ Сайт Курской областной Думы

Рис. 2. Степень информационной открытости законодательных органов государственной власти субъектов РФ граничащих с Орловской областью

в Сайт Липецкого областного Совета народных депутатов □ Сайт Брянской областной Думы

доступность - первые признаки развитого гражданского общества.

Официальные сайты в ближайшем будущем должны занять место основного источника полной и достоверной официальной информации о деятельности государства. К такому выводу позволяют прийти следующие обстоятельства:

Во-первых, государственные информационные ресурсы являются самыми востребованными в обществе;

Во-вторых, государство является владельцем самого большого объема социально значимой информации;

В-третьих, Интернет является самым эффективным современным средством распространения информации;

Наконец, наличие у государственных органов своих официальных сайтов возлагает на них не только юридическую, но и социальную ответственность за размещенную на этих сайтах информацию.

Иные средства распространения информации, в том числе СМИ, теоретически являются независимыми от органов государственной власти и могут лишь представлять собственную интерпретацию официальной государственной точки зрения, порой не совпадающую с первоисточником. В потоке информации, исходящем из различных СМИ, неискушенному гражданину порой очень сложно установить официальную точку зрения своего государства по конкретным событиям, которые волнуют общественность. Развитие государственных общедоступных (электронных) информационных ресурсов позволит решить эту проблему.

Следовательно, развитие официальных сайтов законодательных органов государственной власти субъектов РФ -обязательное условие планомерного развития информационной открытости зако-

нодательной власти и конструктивного взаимодействия с населением, способствующего экономическому и общественному процветанию нашей страны.

Литература

1. Иванченко А.В. Обеспечение открытости органов власти для граждан и юридических лиц. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2007. 328 с.

2. Корченкова Н.Ю. Принцип информационной открытости как требование современной демократии // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Право. 2000. № 1. С. 124-128.

3. Павлов И., Шибалова Ю. Информационная открытость интернет-представительств федеральных органов исполнительной власти // Политическая наука. 2007. № 4. С. 221-236.

4. Россошанский А.В. Проблема информационной открытости публичной власти в современной России // Власть. 2009. № 11. С. 29-33.

5. Смагин В.А. К вопросу об информационной открытости политической системы России // Власть. 2007. № 10. С. 47-48.

6. Шустеров Д.М. Проблемы информационной открытости органов власти как фактор формирования информационного пространства региона // Регионология. 2007. № 1. С. 257-263.

1 Россошанский А.В. Проблема информационной открытости публичной власти в современной России // Власть. 2009. № 11. С. 33.

2 Заседание Совета по развитию информационного общества. Москва, Кремль. 12 февраля 2009 год. Стенографический отчёт. http://www.kremlin.ru/appears/2009/02/12/ 1555_type63378type63381_212850.shtml

3 http://www.svobodainfo.org

4 http://www.oreloblsovet.ru

среднерусский вестник общественных наук

РЕГУЛИРОВАНИЕ

ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

Информационная открытость

как важнейшая содержательная характеристика

репутации региональной власти1

В статье анализируется информационная открытость региональной власти на основе ряда показателей, как субъективных (мнение населения), так и объективных (рейтинг информационной открытости). В качестве объекта изучения выступают органы исполнительной власти Смоленской области. Открытость власти рассматривается в контексте формирования репутации региональной власти как одна из ее содержательных характеристик.

нформационная открытость органов государственной и муниципальной власти является органическим качеством демократической политической системы. Она предполагает открытость решений и действий власти, равный доступ всех граждан к информации о властных структурах, возможность поиска, получения и распространения информации в сфере политико-властных отношений. Такой подход связан с созданием механизмов прозрачности деятельности государственных органов и инструментов обратной связи, позволяющих гражданам взаимодействовать с органами власти. В конечном счете, повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти повлечет укрепление доверия населения к власти, улучшение ее репутации.

Организационно-правовая основа обеспечения информационной открытости органов власти в России была создана принятием Постановления Правительства РФ № 65 от 28 января 2002 г. «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)», соответствующие программы были приняты на уровне субъектов Российской Федерации. Основной целью

Ключевые слова:

информационная открытость; репутация; региональная власть; формирование репутации.

Н.Н.РОЗАНОВА,

доцент кафедры управления факультета экономики и управления ФГБОУВПО Смоленский государственный университет, к.п.н.

(rozznina&yandex. ruj

программы являлось повышение эффективности государственного управления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, а также обеспечение прав граждан на свободный доступ к информации о деятельности государственных органов.

Одной из задач, поставленных перед ФЦП «Электронная Россия», было обеспечение информационной открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов, создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования информационных и коммуникационных технологий. Это выразилось в создании концепции «Электронного государства», предполагающей кардинальное изменение принципа взаимоотношений государства с населением для обеспечения более эффективного взаимодействия, основанного на повышении открытости государственных информационных ресурсов, расширении объема информации, которую государственные органы обязаны размещать в информационно-телекоммуникационных сетях, и прежде всего - в сети Интернет .

Важным шагом в процессе внедрения информационных технологий в деятельность государственных органов России стало принятие Постановления Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» . В августе 2006 г. вступил в силу новый закон, регулирующий правовые отношения в сфере информации, - Фе-

"Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Технология формирования позитивной репутации региональной власти», № 14-03-00549 а.

ВеККАЧЕСТВА № 3 2014

ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

РЕГУЛИРОВАНИЕ

деральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Согласно ст. 8 этого закона, государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке республик в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения .

Следующим шагом на пути к открытости государственных органов стала утвержденная Президентом РФ «Стратегия развития информационного общества» № Пр-212 от 7 февраля 2008 г., одна из задач которой - обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий, а также совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере .

Еще один важнейший нормативный правовой акт, который определяет направления развития электронного правительства в России на ближайшие годы, - Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)». До 2015 г. для решения вопросов создания электронного государства программа выделяет ряд приоритетных мероприятий, направленных, прежде всего, на организацию электронного взаимодействия как внутри государственных органов, так и при взаимодействии граждан и государства. При этом официальные сайты государственных органов рассматриваются как основное средство электронного взаимодействия .

Знаковым событием на пути развития законодательства в сфере обеспечения доступа к информации стало вступление в силу в 2010 г. Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Основными целями закона являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Закон устанавливает единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления сведений о своей деятельности. Основными принципами реализации права

граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются открытость и общедоступность такой информации, ее достоверность, соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации, ответственность органов власти за нарушение права на доступ к информации .

10 августа 2011 г. Президент Российской Федерации рядом своих указов (№№ 1060-1080) утвердил перечень той информации о деятельности некоторых министерств и ведомств, которая должна размещаться на официальных сайтах в сети Интернет. Данные указы направлены на обеспечение информационной открытости 19 федеральных ведомств, в том числе силового и оборонного блока.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» поставлены задачи повышения прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, комплексного повышения качества официальных Интернет-сайтов государственных органов, доступных в сети Интернет для всех аудиторий и содержащих актуальную информацию о деятельности государственных органов, а также порядке предоставления государственных услуг .

Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных» утвердило перечни общедоступной информации о деятельности федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, размещаемой в сети в форме открытых данных .

Согласно официальному определению, открытые государственные данные (открытые данные) - это информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, либо поступившая в указанные органы и организации, а также информационно-аналитическими организациями, участвующими в публикации собственных открытых данных на территории Российской Федерации, которая подлежит размещению в сети Интернет в формате, обеспечивающем ее автоматическую обработку в целях повторного использования без предварительного изменения человеком (машиночитаемый формат), и может свободно использоваться в любых соответствующих закону целях любыми лицами независимо от формы ее размещения (простая совокупность сведений, база данных и т.д.). Иными словами, открытые дан-

№ 3 2014 ВеЮКАЧЕСТВА

РЕГУЛИРОВАНИЕ

1Ш ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

ные - это информация, создаваемая госорганами и публикуемая в виде машиночитаемых форматов. Примерами таких форматов могут служить CSV, XML, JSON, ODS и др. Цель раскрытия данных и их публикации в машиночитаемых форматах и есть облегчение к ним доступа заинтересованных лиц, которые могут их переработать и выдать ценные исследования, приложения, аналитику и т.д. Открытые данные являются своего рода основой для большого числа социально значимых и общественно полезных проектов .

В сегодняшних условиях одним из приоритетных механизмов, призванных обеспечивать информационную открытость органов государственной власти, являются их электронные информационные ресурсы. Именно в Интернет-пространстве разворачивается активная дискуссия по поводу действий власти, проявляется плюрализм мнений, приближающий участников коммуникационного обмена к объективным представлениям об отношениях государства и общества. Интернет-технологии открывают принципиально новые возможности политической коммуникации и взаимодействия: упрощают получение обратной связи, создают новые формы участия населения в политическом процессе, их использование способствует сокращению дистанции между властью и обществом, усиливает развитие демократических процессов, формирование гражданского общества. Официальный сайт органа государственной власти - это одно из наиболее эффективных средств распространения официальной информации о деятельности органов государственной власти. По содержанию официальных сайтов можно судить об уровне открытости или закрытости каждого органа власти и государства в целом, прозрачности управленческих решений и процедур, возможности граждан страны получать интересующую их информацию.

Согласно исследованию репутации региональной власти на примере Смоленской области, осуществленному в 2011-2012 гг.2, открытость в качестве важнейшей содержательной репутационной характеристики власти отметили 30% респондентов. В то же время оценка данной характеристики является крайне низкой. По 5-балльной шкале, где 0 - характеристика отсутствует, а 5 - очень высокий уровень, средний балл оценки

открытости власти находится на невысоком уровне как у областной власти, так и у муниципальной (около 2 баллов). В частности, средний балл открытости у администрации, органов исполнительной власти Смоленской области составляет 1,86.

По результатам социологического исследования3 более 43% респондентов в качестве источника информации о работе государственной и муниципальной власти Смоленской области отметили официальные сайты органов власти4. При этом исследование показало, что в целом граждан не устраивает качество информации о работе государственных и муниципальных органов власти региона: невысок как уровень доверия к предоставляемой информации, так и удовлетворенность степенью ее полноты.

Помимо мнения смолян для более содержательной оценки состояния открытости региональной власти, как ее важнейшей репутационной характеристики, следует рассмотреть и объективные показатели. Начиная с 2004 г. аналитический Фонд свободы информации регулярно публикует итоговый сводный рейтинг и результаты исследования информационной открытости сайтов высших региональных органов исполнительной власти (ОИВ) субъектов Российской Федерации. Среди основных параметров для проведения аудита сайтов: ^ уровень открытости информации о контактах и

структуре, текущей деятельности ОИВ; ^ база нормативных правовых актов, изданных органом;

^ ежегодные отчеты о результатах деятельности

ОИВ, использовании бюджетных средств; ^ повестки дня предстоящих заседаний органа; ^ уровень открытости сведений о доходах членов ОИВ;

^ уровень открытости взаимодействия ОИВ со СМИ; ^ уровень открытости статистической отчетности о

деятельности ОИВ; ^ уровень информирования о кадровом обеспечении ОИВ;

^ уровень технического обеспечения открытости информации на сайте ОИВ; ^ уровень реализации механизмов обратной связи на сайте ОИВ и др.

Исследование выполнено в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Оценка репутации региональной власти» проект № 11-12-67007 а/Ц (анкетный опрос, 305 респондентов-жителей г. Смоленска и Смоленской области).

"Анкетный опрос по изучению репутации региональной власти (январь 2014 г., 305 респондентов-жителей г. Смоленска и Смоленской области).

"Подробнее о роли различных средств массовой коммуникации в процессе формирования репутации региональной власти см.: Век качества. 2014. № 1. С. 14-17.

5Результаты мониторинга официальных сайтов высших региональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представлены в автоматизированной информационной системе Фонда свободы информации «Инфометр». URL: http:// infometer.org. Мониторинг информационной доступности в 2010 г. проводился по информации официальных сайтов о размещении государственных заказов.

ВеККАЧЕСТВА № 3 2014

ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

РЕГУЛИРОВАНИЕ

Место Смоленской области среди 83 субъектов РФ

Коэффициент информационной открытости (100% -максимально)

На рис. 1 представлены результаты мониторинга официального сайта исполнительных органов государственной власти Смоленской области за 2007-2014 гг.5.

Таким образом, на основе анализа одного из объективных показателей уровня открытости исполнительной власти Смоленской области - коэффициента информационной открытости официального сайта - можно констатировать довольно благоприятную ситуацию в данной сфере. Несмотря на то, что за последние два года (с 2012 г.) произошло снижение места Смоленской области среди субъектов РФ, коэффициент информационной открытости к 2014 г. существенно повысился - до 70% (отметим также, что итоговый средний показатель информационной доступности сайтов ОИВ по РФ составил 50,4%).

В сводном рейтинге по исследованию публикации открытых данных на сайтах ОИВ субъектов РФ (май 2014 г.) Смоленская область заняла 14 место с информационной доступностью открытых данных в 47,7% (средний показатель по России - 23,8%).

Несмотря на положительную в целом тенденцию, более трети сведений о деятельности исполнительных органов государственной власти Смоленской области по-прежнему остаются недоступными для посетителей официального сайта (по открытым данным - более половины).

Таким образом, получается, что степень удовлетворенности населения открытостью власти низкая, а уровень информационной открытости власти (на примере официального сайта органов исполнительной власти Смоленской области) достаточно высок, особенно по сравнению с другими субъектами РФ. В чем могут быть причины такого несоответствия?

С одной стороны, официальный сайт органов власти не является единственным источником информации, формирующим мнение населения об открытости региональной власти (по результатам рейтинга регионов по доле пользователей сети Интернет, подготовленного экспертами РИА Рейтинг, доля пользователей Интернета в Смоленской области в 2013 г. составляла 45,1% населения ). С другой стороны, граждане в це-

□ 2013 ■ 2012

□ 2011 □ 2010

□ 2008 □ 2007

Рис. 1. Уровень информационной открытости официального сайта исполнительных органов государственной власти Смоленской области в динамике за 2007-2014 гг.

Постоянно интересуюсь

Интересуюсь по мере Практически не Деятельность

необходимости, от интересуюсь, имею безразлична

случая к случаю общее представление

Рис. 2. Уровень интереса населения к деятельности органов исполнительной власти Смоленской области

лом не удовлетворены той информацией, которая к ним поступает, и часто не доверяют ей.

Но первостепенную, на наш взгляд, роль в причинах выявленного несоответствия играет довольно низкий уровень интереса самого населения к деятельности власти (рис. 2).

Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что назрела необходимость в создании действительно свободного медийного пространства по оси «власть-общество», в демократических границах которого будут постоянно, своевременно и естественным образом циркулировать все информационные потоки, востребованные гражданами. Органы власти в информационном отношении все еще недостаточно эффективно и иногда не лучшим образом используют современные каналы распространения информации о своей деятельности, что не позволяет полностью реализовать заложенный в них потенциал. Большинство официальных Интернет-ресурсов, по мнению экспертов, не являются информативными и удоб-

№ 3 2014 ВеЮКАЧЕСТВА

РЕГУЛИРОВАНИЕ ЩЕ ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

ными. Отсутствие свободного доступа к качественной, разносторонней и объективной информации в доступной форме - одна из основных причин недоверия населения к власти, препятствующих улучшению ее репутации. В то же время необходимо преодоление низкой активности населения в отстаивании своих интересов, формирование высокого уровня информационно-коммуникативной культуры граждан, без которой реализация принципа открытости власти не представляется возможной. ■

Литература

2. Официальный сайт Администрации Смоленской области. URL: http://admin-smolensk.ru. Портал открытых данных Смоленской области. URL: http://opendata.admin-smolensk.ru.

3. Официальный сайт Фонда свободы информации. URL: http://svobodainfo.org.

4. Постановление Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

5. Постановление Правительства РФ № 65 от 28 января 2002 года «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 года № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

7. Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http:// www.consultant.ru.

8. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации», утвержденная Президентом РФ от 7 февраля 2008 года № Пр-212 // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

9. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www. consultant.ru.

10. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

11. Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http:// www.consultant.ru.

Экономическаямодель национальном стратегии качества

М.С.БАБАРИН,

доцент кафедры менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения (ГУАП), к.э.н.

Качество - всеобъемлющая категория, касающаяся продукции, процессов, организаций, общества и жизни человека. Качество влияет на такие современные явления, как научно-технический прогресс, глобализация, общественные потребности. Примеры развития передовых промышленных стран показывают, что реше-

ВеКкАЧЕСТВА № 3 2014

В статье рассматривается актуальность создания национальной стратегии качества в России, разработана теоретическая основа и методология формирования национальной стратегии качества, представлена ее экономическая модель, включающая в себя взаимосвязь элементов на макро-и микроуровне и раскрывающая механизм реализации стратегии для достижения экономической эффективности в области качества. Автором предлагается критерий оптимизации общественной полезности продуктов в условиях ограниченных общественных