В чем заключается принцип приоритета прав человека. Особенности определения и реализации приоритетов прокурорской деятельности в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина. II.Политические права и свободы

1. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Данный принцип основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Таким образом, можно констатировать, что данный принцип имеет значение не только для муниципальной службы, но и для всей системы публичной службы Российской Федерации. Можно отметить, что принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты закреплен и в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» в качестве принципа построения и функционирования системы государственной службы (ст. 3) и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» как принцип гражданской службы (ст. 4).

Данный принцип находит выражение в отдельных статьях Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Так, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 12 закона муниципальный служащий обязан соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций.

С учетом всего вышеизложенного при отборе кандидатов на должности муниципальной службы особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами муниципальные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности.

2. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе.

Данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления. В то же время Конституция Российской Федерации прямо не закрепляет права на равный доступ граждан к муниципальной службе (в отличие от аналогичного права на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в ст. 32).

Необходимость закрепления такого права на конституционном уровне отмечается многими учеными. Так, С.Ю. Фабричный приводит следующий доводы в пользу дополнения Конституции Российской Федерации в части прав граждан Российской Федерации на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе:

Органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти составляют структуру органов публичной власти, производных от народного волеизъявления;

Право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией Российской Федерации и предполагает, в числе прочего, возможность замещения на профессиональной основе должности муниципального служащего;

Гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно являться институциональной основой концепции муниципальной службы.

Аналогичную позицию занимает и В.И. Фадеев.

В связи с этим очень интересной нам представляется интересной позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении № 19-П от 15.12.2003. В ходе рассмотрения дела Конституционный Суд отметил, что из статьи 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4) вытекает право граждан на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав.

Таким образом, систематически толкуя указанные статьи Конституционный Суд пришел к выводу, что хотя текстуально (формально юридически) право на равный доступ к муниципальной службе Конституция не закрепляет, однако смысловой потенциал заложенный в соответствующие нормы позволяет говорить о его признании государством.

Данный вывод представляется вполне обоснованным. Принципы организации государственной и муниципальной службы во многом схожи. Муниципальная служба как и государственная является специфическим видом профессиональной деятельности, которая носит публичный характер. Поэтому, как нам представляется, на современном этапе нет необходимости менять конституцию Российской Федерации ради юридического закрепления данного права, как это предлагают указанные выше авторы.

Право на равный доступ к муниципальной службе, вытекающее из Конституции Российской Федерации вполне может базироваться на законодательных положениях. В ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» указывается, что при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

Это предполагает и определенные особые требования к лицам, поступающим на муниципальную службу, которые являются условиями реализации права равного доступа к муниципальной службе. Так, например, статья 16 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" устанавливает общие требования к кандидатам на замещение должности муниципальной службы. К ним относятся:

– наличие у лица гражданства Российской Федерации;

– достижение гражданином Российской Федерации возраста 18 лет;

– владение таким гражданином государственным языком Российской Федерации.

Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно соответствовать определенным квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Указанные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы

Наконец, помимо условий поступления на муниципальную службу комментируемый закон содержит перечень обстоятельств, препятствующих замещению должности муниципальной службы, - ограничения, связанные с муниципальной службой (ст. 13 Закона). При наличии таких обстоятельств гражданину должно быть отказано в приеме на муниципальную службу.

Ограничения права равного доступа к муниципальной службе могут устанавливаться только федеральным законом и лишь в той степени, в какой это связано с обеспечением цели и задач муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности. Например, в качестве такого ограничения можно рассматривать установление предельного возраста для нахождения на должности муниципальной службы - 65 лет. Нужно сказать, что вопрос о таком ограничении прав муниципального служащего явился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Люберецкий городской суд Московской области обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности установления предельного возраста муниципального служащего.

Заявитель указывал, что данные нормы нарушают конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, а также предписания международно-правовых актов, являющихся частью правовой системы Российской Федерации, в частности Конвенции МОТ № 111 1958 года, запрещающей дискриминацию в области труда и занятий, и потому не соответствуют статьям 15 (часть 4) и 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации муниципальная служба как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, так же как и государственная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжена с определенными требованиями. Реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации) и устанавливая во исполнение предписания пункта 17 статьи 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.

Вместе с тем, говоря о возрастных пределах доступа к муниципальной службе, нельзя не отметить дискуссионность этого вопроса. Так, например, А.М. Насташкин полагает, что установление предельного возраста пребывания именно на государственной гражданской службе не соответствует Конституции РФ и общепризнанным нормам международного права. А ведь именно на сходство государственной и муниципальной службы ссылался Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении вопроса об установлении предельного возраста пребывания на муниципальной службе.

Критикуя запрет на пребывание на государственной службе сверх установленного возраста, А.М. Насташкин отмечает, что обновление и сменяемость управленческого персонала должны достигаться «не путем поголовного увольнения всех госслужащих, достигших определенного возраста, а строго индивидуально». По мнению указанного автора, высокий уровень госслужбы определяется не возрастом госслужащих, а их профессионализмом, компетентностью и ответственностью. Именно эти критерии должны ставиться во главу угла при решении вопроса о судьбе того или иного работника госаппарата. Для определения же профессионального уровня государственного служащего в том числе его способности замещать соответствующую должность государственной службы существует институт аттестации. Кроме того, по мнению А.М. Насташкина улучшение кадрового состава и обеспечение профессионализма государственных служащих в большей степени зависят от перевода государственной службы на контрактную основу и внедрения механизмов конкурсного отбора на замещение соответствующих должностей. С этими доводами автора трудно не согласиться.

В связи с этим представляется, что ограничение пребывания абсолютно всех государственных и муниципальных служащих на службе одинаковым для всех возрастом вряд ли обоснованно. Возможно, в данном случае законодательно следовало бы дифференцировать максимальный возраст пребывания на муниципальной службе в зависимости от группы должностей и функциональных обязанностей служащего.

Местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать (издавать) правовые акты по вопросам своего ведения. Своеобразие норм, составляющих в совокупности муниципальное право, определяется также и тем, что муниципальное право - это комплексная отрасль права. Специфика таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы комплексной отрасли права как бы...

Субъектов РФ, а также уставами МО. Законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного значения осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ 154. ФЗ, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и ФЗ 154, ограничивать гарантированные ими права МС. Предметы ведения местного самоуправления Понимаются...

Запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. 3. По степени определенности (категоричности) содержащихся в них предписаний нормы муниципального права делятся на императивные и диспозитивные. · Императивная норма, например, устанавливает порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов местного...

Постановление ГД РФ <Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов РФ> и др.): 3) постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права (например, <Об утверждении Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления в РФ>); 4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся...

Тема 2. Система, принципы и законодательство о государственной службе Российской Федерации

Государственная служба Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

· Российской Федерации;

· федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

· субъектов Федерации;

· органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации;

· лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

· лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий субъектов.

Основные источники законодательного обеспечения государственной службы

Под источниками законодательства о государственной службе следует рассматривать нормативные правовые акты, которые регулируют организацию государственной службы и правовое положение государственных служащих.

В настоящее время законодательство Российской Федерации о государственной службе включает в себя: Конституцию РФ, базовые федеральные законыФедеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27.05.2003 N 58-ФЗ и Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 N 79-ФЗ, а также ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. В их состав входят также конституции (уставы) субъектов РФ, их законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы государственной службы на уровне субъекта РФ, например, Закон Брянской области «О государственной гражданской службе Брянской области» от 16.06.2005 N 46-З, также Закон Брянской области от 28 февраля 2017 г. N 12-З "О порядке установления и перерасчетапенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Брянской области".

Конституционные основы государственной службы

Конституция РФ юридически закрепила существование института государственной службы в РФ и следующие основные принципы ее организации:

Принцип федерализма

Данный принцип отражает устройство РФ. Ключевыми элементами этого принципа являются понятия «единство системы», разграничение предметов ведения и полномочий. В соответствии с пунктом «н» ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти.Исходя из этих положений Конституции РФ, принцип федерализма призван обеспечивать: во-первых, единство системы государственной службы; во-вторых соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ

Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФотражает целостность системы, взаимосвязь и взаимодействие трех видов государственной службы (гражданской, военной и иной (правоохранительной)) и двух ее уровней - федерального и субъектов РФ. Единство системы предполагает наличие общих признаков во всех видах и уровнях государственной службы. Общими являются правовые, организационные и управленческие основы системы государственной службы, которые содержатся в федеральном законодательстве. Что касается особенностей, то они определяются федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов РФ о гражданской службе.

Принцип законности

Принцип законностиозначает, что государственные органы и должностные лица при осуществлении своих задач и функций обязаны строго соблюдать Конституцию РФ и иные нормативные правовые акты о государственной службе. Принцип законности отражает требования ст. 4 Конституции РФ о том, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ, а все остальные нормативные правовые акты, в том числе по вопросам государственной службы, должны соответствовать Конституции РФ. Понимание и применение всех нормативных правовых актов в субъектах РФ должно быть единообразным.

Существенными гарантиями законности в деятельности государственных служащих являются:

Ø правовое регулирование государственной службы;

Ø контроль и надзор за соблюдением режима законности на службе;

Ø качество работы государственных служащих и управленческой деятельности, соответствующее предъявляемым требованиям;

Ø юридическая защита государственных служащих;

Ø высокое правовое сознание и правовая культура государственного служащего.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защитыосновывается на положения статьи 18 Конституции РФ, согласно которой человек, его права и свободы признаются высшей ценностью. Поэтому именно права и свободы человека и гражданина являются содержанием всех видов государственной службы как социального института. Деятельность государственных служащих направлена на претворение в жизнь и защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан. Государственные служащие в пределах своих полномочий обязаны способствовать:

§ созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

§ реализации на практике равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, другим обстоятельствам;

§ охране труда и здоровья людей;

§ государственной поддержке семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, в том числе поддержанию на достойном уровне системы государственных гарантий социальной защиты населения, созданию системы социальных служб;

§ охране достоинства личности, недопущению его умаления ни по каким основаниям органами управления и должностными лицами;

§ защите частной собственности наравне с государственной, муниципальной и иными формами собственности и др.

означает преимущество прав человека как высшей ценности в обществе перед всеми иными. Права человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. (Ст. 18 Конституции РФ). Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. (Ч.2. Ст. 17 Конституции РФ). Свободное и эффективное их осуществление является одним из основных признаков гражданского общества, правового и социального государства. Права человека принято делить на абсолютные и относительные. Абсолютными признаются такие фундаментальные личные права человека, как право на жизнь, неприкосновенность частной жизни, на личную и семейную тайну, защиту своей чести и достоинства, свободу совести и вероисповедания, право не подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому, унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию, а также право на судебную защиту, правосудие и связанные с ними важнейшие процессуальные права. Ограничение или временное приостановление абсолютных прав недопустимы в демократических социальных государствах ни при каких обстоятельствах. Все остальные права человека являются относительными и могут быть ограничены или временно приостановлены на определенный срок в случае введения режимов чрезвычайного или военного положения.

Важно иметь в виду, что Конституция признает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности именно для государства, подчеркивая, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2) и что эти права определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечиваются правосудием (ст. 18).

Закрепление этого принципа в Основном законе страны было призвано преодолеть характерную для России общинную системоцентристскую идеологию и переломить многовековую традицию доминирования общего (коллективного, общественного, государственного) интереса над личным, которая на практике всегда означала подавление частного, личного начала интересами власти и властвующих субъектов. В рамках прежней российской концепции приоритета государства над личностью населению фактически отводилась роль бесправного средства в руках бесконтрольной власти для укрепления ею своего могущества, расширения и удержания территории своего государства. Социализм существенно усилил эту тенденцию к превалированию так называемого общественного интереса, выразителем которого выступала КПСС, полностью подчинив ему интересы личности.

Такое понимание проблемы соотношения личного и общественного блага с большим трудом преодолевается в нашей современной политической и правовой практике. Даже в теории права и в конституционном правоведении принцип приоритета прав человека до сих пор оспаривается рядом авторов как якобы «общественно опасный тезис», «антиобщественная позиция».

В связи с этим уместно вспомнить слова выдающегося русского юриста П. И. Новгородцева. В своей работе с актуальным для нашего времени названием «Демократия на распутье» он говорил, отстаивая ценность права в дискуссии со своими оппонентами, что «самое дорогое и ценное для всей юридической науки - это доверие к идее права». Именно доверия к самой идее права, которое в конечном счете всегда есть право человека, не хватает тем, кто оспаривает конституционное положение о правах человека как высшей ценности.

В основе такого оспаривания лежит представление о некоем «особенном», «самобытном» российском праве, не укладывающемся в рамки западноевропейской доктрины прав человека. Эту самобытность обычно связывают с особым подходом к вопросу о соотношении прав человека с ценностями нравственного, религиозного, идеологического и иного порядка.

Между тем конституционный тезис о приоритете прав человека вовсе не означает, что общество в системе своих ценностных ориентаций должно ставить правовые ценности выше нравственных, религиозных и т. д. Речь идет лишь о том, что права человека - это высшая ценность для государства, которое обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Поэтому права и свободы, как того требует Конституция, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Принцип приоритета прав личности для государства перед другими социальными ценностями обозначает, таким образом, гуманистический, человекоцентристский характер идеологии, положенной в основу российской Конституции. Эти идеи были заложены еще в ст. 2 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., которая гласит: «Цель каждого политического союза составляет обеспечение естественных и неотчуждаемых прав человека». Потому что только в сфере действия права человек может реализовать свою свободу, т. е. выразить свою сущность как разумного носителя свободной воли.

В соответствии с Конституцией (ч. 1 ст. 17) в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Тем самым фиксируется то обстоятельство, что в России права и свободы трактуются в русле того подхода, который сложился в международном сообществе, и соответствуют международным стандартам прав человека. При этом согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, являются составной частью ее правовой системы и имеют приоритет в системе законов Российской Федерации. В этих формулировках конституционного текста нашло свою нормативную конкретизацию положение преамбулы Конституции о том, что многонациональный российский народ сознает себя частью мирового сообщества.

Указанные конституционные положения имеют особое значение в контексте правового смысла нормы ч. 2 ст. 17 Конституции, согласно которой основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Это новая для России естественноправовая конструкция, которая подчеркивает безусловный и первичный характер прав человека.

Еще одно важнейшее положение, раскрывающее базовую суть правовой концепции Конституции, содержится в ч. 3 ст. 17, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Данное положение восходит к так называемой негативной формулировке фундаментального «золотого правила» нормативной регуляции: «Не поступайте по отношению к людям так, как вы не хотели бы, чтобы люди поступали по отношению к вам». В плоскости правового подхода эта формула означает, что человек в обществе свободен до тех пор, пока он не вторгается в сферу свободы другого человека.

При этом трактовка сущности права как формального равенства означает, что система прирожденных и неотчуждаемых прав, основанная на общепризнанных международным сообществом принципах и нормах, за которыми по договоренности признается правовой характер, не является безусловным эталоном. Таким эталоном служат не исторически изменчивые по своему набору и конкретному содержанию естественные права человека, а лежащий в их основе принцип формального равенства.

Кроме ч. 3 ст. 17 Конституции, где правовой принцип формального равенства получил свое содержательное выражение, этот принцип закреплен также в ч. 1 ст. 19 (все равны перед законом и судом), ч. 2 ст. 19 (равенство прав и свобод независимо от пола, расы, национальности, языка и других обстоятельств), ч. 4 ст. 13 (общественные объединения равны перед законом), ч. 2 ст. 14 (религиозные объединения равны перед законом) и др.

Важное место в системе норм, конкретизирующих конституционно-правовой принцип приоритета прав человека, занимают положения ст. 55 и 56 Конституции РФ, определяющие критерии ограничения данных прав. Особую нагрузку при этом несет положение Конституции, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

Если рассматривать эту норму в отрыве от конституционных положений, содержащихся в ст. 2, 17, 18 и др., то можно прийти к выводу, что права человека могут быть ограничены федеральным законом для защиты ценностей общего блага без каких-либо существенных оговорок и что степень этих ограничений задана лишь мерой необходимости защиты указанных конституционных ценностей.

Специалисты (теоретики и практики), которые именно так трактуют данную норму, обычно ссылаются на содержащиеся в международно-правовых документах положения о возможности ограничения прав человека для защиты ценностей общего блага. Между тем подобные ссылки не вполне корректны, поскольку в рамках западноевропейской философско-правовой традиции, положенной в основу этих документов, общее благо трактуется не как нечто стоящее над благом отдельного человека, а как общее условие возможности блага каждого отдельного человека.

Конституционный Суд, учитывая то обстоятельство, что российская традиция подчинения индивидуального начала коллективному в сочетании с общими положениями Конституции об условиях ограничения прав и свобод на практике таит опасность их неоправданно широкого толкования и установления чрезмерных ограничений, выработал ряд правовых позиций, касающихся допустимого ограничения прав и свобод человека и гражданина. При этом Суд опирался на системное толкование конституционного текста, опыт собственной практики, а также практики Европейского Суда по правам человека и европейского конституционного правосудия в целом.

В соответствии с выработанными Конституционным Судом правовыми позициями ограничение законом основных прав человека возможно лишь при соблюдении таких критериев, как соразмерность ограничений конституционно признаваемым целям и сохранение существа и реального содержания права. Конституционными основаниями для такой трактовки критериев ограничения прав человека послужили положения ч. 3 ст. 55 Конституции о том, что права человека могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционных ценностей, а также ч. 2 ст. 55, содержащей запрет на умаление прав и свобод человека и гражданина, т. е. запрет затрагивать основное содержание данного права, посягать на само его существо.

Особое место в рамках рассматриваемой конституционно-правовой проблематики занимают вопросы, связанные с содержательной интерпретацией права человека на достоинство. В Конституции это право получило закрепление в ч. 1 ст. 21, которая гласит: «Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления». Вопрос о соотношении права на достоинство и права государства на вторжение в сферу основных прав и свобод гражданина является одним из основных в доктрине и практике верховенства права.

Рулев А.И.

Приоритет прав и свобод человека - принцип судебного

толкования права

Толкование права, представляя собой разновидность юридической деятельности, притом одну из основных, должно базироваться на некоторых устойчивых основаниях. Это тем более касается судебного толкования как деятельности органов государственной власти, подвергаемой правовому регулированию. Если неофициальное толкование может основываться на принципах и правилах, имеющих приблизительный и рекомендательный характер, то можно выдвинуть предположение, что в отношении судебного толкования права должны существовать принципы, обладающие юридически обязательной силой.

Принципы в сфере права обычно понимаются как стратегические руководящие идеи, которые определяют общую концептуальную направленность и конкретное содержание правового регулирования общественных отношений, или «основополагающие суждения о праве, на которых строятся большие группы правовых норм» . Правовые принципы могут рассматриваться как особый вид нормативно-правовых предписаний, который имеет определенные специфические черты, в частности: они обладают опосредованной формой реализации через конкретные правовые нормы; правовые принципы по сравнению с декларациями отличаются большей степенью конкретизации, формализованности требований; по сравнению с другими частями, положениями нормативного акта они представляют собой веления наибольшей степени общности .

Применительно к толкованию права чаще всего выделяются не столько принципы, сколько «приемы», «правила», «каноны» и т.п. Например, различными авторами исследуются и формулируются правила грамматического (языкового, словесного, филологического) толкования права . Однако данные правила едва ли могут претендовать на роль общих принципов толкования права, в том числе судебного, поскольку имеют отношение только к одному из способов толкования, а следовательно, обладают скорее частным, специальным характером. То же самое относится к иным конкретным правилам толкования, поскольку они связываются обычно с отдельными способами и приемами интерпретации.

Ближе по своему содержанию к принципам такое понятие, как «каноны толкования». Они определяются как правила правового рассуждения, имеющие рекомендательный характер и устанавливающие единообразные критерии понимания и анализа нормативно-правового текста . В качестве примеров такого рода канонов приводятся, в частности, следующие: «для того чтобы статут достиг своей цели, при его толковании можно выйти за пределы его текста»; «у судов есть полномочие вдаваться в истинную цель, отличную от мнимой»; «там, где статут содержит правило толкования, это правило должно применяться» ; «тому, что установлено против смысла права, мы не можем следовать как юридическому правилу», «в наименьшей степени следует изменять то, что постоянно толковалось в определенном смысле» и др.

Следует согласиться с Н.Н. Вопленко, что эти каноны представляют собой «стандартизированные правила поиска смысла правовых норм и юридически значимых ситуаций правового регулирования, сложившихся в виде интерпретационных обыкновений применительно к определенным типизированным жизненным обстоятельствам. Это не просто "правила правового рассуждения", навязанные юриспруденции лингвистикой, но сформировавшиеся на основе интерпретационного опыта стандарты мышления и вкладывания смысла в слова и выражения правового текста в определенных типичных правовых ситуациях» .

Действительно, по уровню обобщения каноны толкования значительно превосходят те правила, которые формулируются применительно к отдельным способам толкования. Они отражают не только филологическую составляющую нормативного текста, но представляют собой достаточно определенные интерпретационные установки, задаваемые юридическим опытом и задачами правового регулирования.

Вместе с тем каноны толкования в том их виде, как они приведены выше, не могут отождествляться с правовыми принципами. Хотя их роднит то обстоятельство, что они «стандартизуют» правоприменительную деятельность, но способы этой стандартизации существенно различаются. Дело в том, что каноны толкования чаще всего имеют доктринальное происхождение, т.е. фиксируются и обосновываются в рамках юридической науки, бытуют в юридической практике в качестве обычаев или «обыкновений», не имеющих четко выраженного официального санкционирования. Это порождает ситуацию известной неопределенности, отсутствия строгого перечня и точно установленного содержания данных канонов. Например, приведенный выше канон: «для того чтобы статут достиг своей цели, при его толковании можно выйти за пределы его текста», сформировался в рамках

англосаксонской правовой традиции. Мотивы, вызвавшие его появление, достаточно ясны, и особых сомнений в его разумности не возникает. И все же в какой степени можно принимать этот канон как руководство к действию в условиях современной российской правовой системы? Каков будет источник его легитимности, на какой авторитет можно будет ссылаться при наличии разногласий? Наличие этих и других проблем несколько затрудняет внедрение канонов толкования в юридическую практику.

В то же время представляется, что в действующем нормативном материале возможно найти интерпретационные установки, аналогичные по своей направленности, но имеющие легально санкционированный характер и по этой причине не порождающие неуверенности в своих регулятивных возможностях. Именно такого рода нормативные установления, как представляется, могут претендовать на роль принципов толкования права.

Итак, в дальнейшем под принципами судебного толкования права будут пониматься нормативно закрепленные в источниках права общие идеи и положения, определяющие уяснение и разъяснение судебными органами нормативно-правовых предписаний.

Необходимость обращения к проблематике принципов (канонов, правил) толкования права обусловлена более общими методологическими соображениями, вытекающими из философской герменевтики. В частности, один из классиков герменевтики Г. Гадамер в своей концепции «круга понимания» исходит из того, что субъект-интерпретатор никогда не подходит к тексту, выступающему объектом толкования, абсолютно беспристрастно, без всякого предварительного представления о том, к какому результату он стремится: «проблеск смысла в свою очередь появляется лишь благодаря тому, что текст читают с известными ожиданиями, в направлении того или иного смысла. И понимание того, что "стоит" на бумаге, заключается, собственно говоря, в том, чтобы разрабатывать такую предварительную проекцию смысла, которая, впрочем, постоянно пересматривается в зависимости от того, что получается при дальнейшем вникании в смысл» . Это предварительное ожидание, именуемое у Гадамера «предмнением», может и должно корректироваться в ходе толкования, но обойтись без него нельзя: «Вполне оправдано то, что толкователь не устремляется прямиком к "тексту", - напротив, питаясь сложившимся в нем предмнением, он проверяет живущее в нем предмнение на предмет его правомерности, то есть его источника и применимости» .

Специфика юридического толкования вообще и судебного в частности такова, что оно протекает в среде общеобязательных нормативных требований. Поэтому резонно предположить, что среди «предмнений», которыми может обладать толкователь юридического текста, могут быть и такие, которые сами по себе имеют официальное юридическое значение, являются частью правового порядка и поэтому требуют неукоснительного выполнения в процессе толкования.

В данном случае мы не ставим перед собой задачи дать сколько-нибудь полный перечень принципов судебного толкования права. Речь идет лишь об одном из них, наличие которого с достаточной степенью очевидности вытекает из содержания действующего законодательства, а именно - о принципе приоритета прав и свобод человека.

Согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Лаконичная конституционная формулировка, разумеется, сама по себе оставляет достаточно широкий простор для толкований. Прежде всего, возникает вопрос: в каком смысле и по отношению к чему человек провозглашается высшей ценностью? По всей вероятности, речь не идет о ценности в социокультурном или философском смысле, поскольку конституция, равно как и любой иной юридический документ, не может давать окончательных ответов на вопросы мировоззренческого характера, относящихся к сфере познания. Даже в тех случаях, когда конституция содержит те или иные чисто идеологические положения, по своим задачам они в конечном счете являются регулятивными, то есть направлены на то, чтобы оказывать правовое воздействие на деятельность людей.

Положение о правах и свободах человека как высшей ценности, таким образом, должно иметь конкретных адресатов и применяться в тех или иных юридически значимых обстоятельствах. Как известно, проблема ценностей актуализируется главным образом в ситуациях выбора, когда необходимо остановиться на одном из альтернативных вариантов поведения и необходим критерий для того, чтобы отдать одному из них предпочтение. Именно таким критерием и является ценность.

По существу, определяя систему ценностей, конституция тем самым указывает, на что следует ориентироваться законодателю и правоприменителю при возникновении неопределенных с юридической точки зрения ситуаций, требующих принципиального выбора.

Поскольку в судебной интерпретационной практике постоянно возникают вопросы, не имеющие очевидного и однозначного решения, то ясно, что судебное толкование права подпадает под действие конституционной декларации о высшей ценности прав и свобод человека. Интерпретационная деятельность суда, будучи неотъемлемой составляющей судебного правоприменения, не может быть выведена из сферы воздействия данного общеправового принципа.

Это подтверждается также положением ст. 18 Конституции РФ, которая гласит, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Поскольку правосудие, несомненно, включает в свое содержание и деятельность суда по толкованию правовых предписаний, то приоритет прав и свобод человека должен в полной мере распространяться и на эту интерпретационную деятельность.

Таким образом, толкование права, произведенное без опоры на приоритет прав и свобод человека, может считаться некорректным на основании ст. 18 Конституции Российской Федерации.

Вполне очевидно, что само понятие «приоритет прав и свобод человека» указывает на некоторую конфликтную или близкую к ней ситуацию, поскольку любой приоритет означает верховенство одного явления над другим, необходимость пожертвовать чем-то одним ради другого, более ценного и значимого. Следовательно, при толковании права «приоритет» означает существование конкурирующих вариантов интерпретации одной и той же юридической нормы, в противном случае (при наличии единственного варианта) нет необходимости для установления какого-либо приоритета.

Представляется, что содержание приоритета прав и свобод человека как принципа судебного толкования права может быть представлено в виде следующих элементов:

1. При наличии двух или более вариантов толкования одной правовой нормы суд выбирает тот из них, который в большей степени способствует защите прав и свобод человека.

В данном случае следует иметь в виду, что речь идет о таких вариантах понимания одной и той же правовой нормы, которые действительно вытекают из ее текста. Иначе говоря, действие данного принципа фактически распространяется лишь на толкование двусмысленных или недостаточно ясных норм права.

Существование данного принципа косвенно проявляется в том, что Конституционный суд Российской Федерации по многим делам вместо признания той или иной нормы законодательства не соответствующей Конституции РФ предлагает такое официальное толкование этой нормы, которое не нарушает права и свободы человека.

2. Если конкурирующие варианты толкования правовой нормы способствуют защите прав различных субъектов, то суд выбирает тот вариант, который способствует защите прав субъекта, более слабого в социально-экономическом отношении.

Этот принцип частично уже закреплен в интерпретационной практике Конституционного суда Российской Федерации. Так, в своем постановлении от 23 февраля 1999 года № 4-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 года "О банках и банковской деятельности" в связи с жалобами граждан О.Ю. Веселяшкиной, А.Ю. Веселяшкина и Н.П. Лазаренко» Конституционный суд РФ применительно к сфере банковской деятельности сформулировал правовую позицию, согласно которой законодатель не вправе ограничиваться формальным признанием юридического равенства сторон и должен предоставлять определенные преимущества экономически слабой и зависимой стороне .

В случае же, если лица, чьи права и интересы затрагиваются при толковании права, не находятся в неравном положении по своим социально-экономическим возможностям, для выяснения смысла правовой нормы используются иные критерии. Например, в постановлении от 15.03.2005 № 3-П «По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 278 и ст. 279 Трудового кодекса РФ и абз. 2 п. 4 ст. 69 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ "Об акционерных обществах" в связи с запросами Волховского городского суда Ленинградской области, Октябрьского районного суда города Ставрополя и жалобами ряда граждан» Конституционный суд Российской Федерации признал, что право работодателя досрочно расторгнуть трудовой договор с руководителем организации не нарушает конституционных прав и свобод человека . В данном случае вступили в конкуренцию, с одной стороны, право на труд и защиту от дискриминации (работник), с другой стороны, право собственности и свобода экономической деятельности (работодатель), причем приоритет был признан за последним. По мнению судьи Конституционного суда С.П. Маврина, такое решение было связано в том числе с тем, что суд не счел руководителя организации слабой стороной в правовых отношениях и по этой причине не распространил на него общий подход, применяемый к работнику: «Появление довольно многочисленной группы высокооплачиваемых топ-менеджеров следует рассматривать в качестве доказательства необходимости отказа от универсального подхода ко всем лицам, формально считающимся работниками, как к слабой экономически стороне трудового правоотношения, - подхода, влекущего признание их неким единым объектом социально-правовой защиты, осуществляемой в том числе средствами трудового права. Такая защита, как, впрочем, и любая другая, должна сегодня распространяться только на тех, кто в ней действительно нуждается. Руководители коммерческих организаций, способные самостоятельно реализовать все свои трудовые права, в число адресатов данной защиты входить не должны...» .

3. При толковании права должны учитываться не только его непосредственные результаты, но и отдаленные последствия, которые оно может иметь для обеспечения прав и свобод человека.

В частности, речь идет о том, что в процессе толкования следует принимать во внимание его правозащитный эффект даже в том случае, если конкретное рассматриваемое дело внешне не имеет отношения к правам и свободам человека. Иное означало бы, что действенная защита прав и свобод не обеспечивается, поскольку устранение непосредственных препятствий к их реализации сопровождалось бы созданием косвенных помех.

Отступлением от этого положения можно считать, в частности, постановление Конституционного суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П*, в котором было легитимировано использование Президентом Российской Федерации Вооруженных сил во внутреннем конфликте для защиты основ конституционного строя, суверенитета и государственной целостности. В данном деле суд, как представляется, не произвел объективную оценку последствий своего толкования Конституции с точки зрения прав и свобод человека, не был достигнут необходимый баланс интересов личности, общества и государства. Результатом, как известно, стали массовые, неизбежные при вооруженном столкновении грубые нарушения основных прав и свобод граждан Российской Федерации - как мирных жителей, так и военнослужащих.

Это положение также отражается в интерпретационной практике Конституционного суда. В частности, идея о недопустимости ограничительного толкования норм, определяющих права человека, вытекает из правовой позиции Конституционного суда по вопросу, связанному с обратной силой уголовного закона. В постановлении от 20.04.2006 № 4-П по данному поводу говорится, что ограничительное толкование положений ч. 2 ст. 10 УК Российской Федерации, а именно как допускающей возможность снижения назначенного осужденному наказания только до верхнего предела санкции соответствующей статьи Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации, ограничивало бы гарантируемое ч. 2 ст. 54 Конституции Российской Федерации право осужденного на применение уголовного закона, смягчающего ответственность, что, в свою очередь, расценивается судом в качестве определенного, как формально-правового, так и фактического, ухудшения его положения.

Что касается расширительного толкования ограничений прав и свобод человека, то в отношении него имеется специальная правовая позиция Конституционного суда РФ. В своем постановлении от 20 декабря 1995 года № 17-П «По делу о проверке конституционности ряда положений п. «а» ст. 64 Уголовного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Смирнова» Конституционный суд пришел к однозначному выводу, что ограничения прав допустимы в строго определенных ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации целях, не могут толковаться расширительно и не должны приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных гражданам Конституцией и законами Российской Федерации.

Таким образом, правовой принцип, в соответствии с которым человек, его права и свободы признаются высшей ценностью, должен распространять свое действие и на судебное толкование права. Принцип приоритета прав и свобод человека в судебном толковании права, в частности, проявляется в том, что при возникновении в интерпретационной практике ситуаций, когда смысл правовой нормы не может быть установлен однозначно, суд должен отдавать предпочтение тому варианту толкования, при котором в наибольшей степени обеспечиваются права и свободы человека.

Литература

1. Четвернин В.А. Введение в курс общей теории права и государства. М., 2003.

2. Давыдова М.Л. Нормативно-правовые предписания в российском законодательстве. Волгоград, 2001.

3. Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов. М., 1997.

4. Черданцев А.Ф. Толкование права и договора. Екатеринбург, 2002. Ч. 1.

5. Соболева А.К. Каноны толкования в праве // Проблемы юридической техники / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000.

6. Дигесты Юстиниана. М., 2002. Т. 1.

7. Вопленко Н.Н. Толкование права. Волгоград, 2007.

8. Гадамер Г.Г. О круге понимания // Актуальность прекрасного. М., 1991.

9. СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1254.

10. СЗ РФ. 2005. № 13. Ст. 1209.

11. Маврин С.П. Трудовое право в решениях Конституционного суда Российской Федерации // Правоведение. 2006. № 4.

12. СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 54.