§ 1. Понятие и предмет муниципального права России
как комплексной отрасли права

Вводные пояснения

Муниципальное право современной России представляет собой новую область российского государствоведения. Его рождение предопределено политическими, экономическими и социальными реформами в нашей стране, носящими эпохальный характер и знаменующими формирование нового конституционного строя. Фундаментом и материально-организационной основой формирования муниципального права является особая группа общественных отношений, возникающих и существующих в сфере местного самоуправления.

Эти общественные отношения выделены Конституцией РФ, определившей сущность и принципы организации местного самоуправления. В последующем на основе и в развитие положений Основного закона приняты Федеральные законы от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", еще ряд федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих те или иные аспекты местного самоуправления. В субъектах Российской Федерации (далее - субъекты РФ) местное самоуправление отражено в их конституциях и уставах, в законах субъектов о местном самоуправлении. Каждое муниципальное образование обязано принять свой нормативный правовой акт - устав муниципального образования.

Существование местного самоуправления является одной из сущностных характеристик конституционного строя в нашей стране. Задачи построения российской государственности на принципах народовластия и свободы могут быть решены только при одновременном упрочении как государства в целом и его органов, так и местного самоуправления. Речь идет о создании базового уровня народовластия, наиболее приближенного к населению, каким и является местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление, таким образом, - понятие многогранное. Это:

одна из основ конституционного строя;

форма народовластия, уровень публичной власти, организационно обособленный от органов государственной власти;

форма самоорганизации граждан по месту их жительства.

Осуществляется местное самоуправление в городах, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Высшей целью местного самоуправления в Российской Федерации является объединение людей для организации самостоятельного решения вопросов своей жизнедеятельности, управления землей и другими объектами муниципальной собственности. Через местное самоуправление реализуются большинство прав и свобод человека и гражданина. Местное самоуправление призвано активно участвовать в укреплении российской государственности, формировании начал гражданского общества.

Потенциал и смысл местного самоуправления в особенности связаны с тем значением, которое придает данному понятию второе слово - "самоуправление". Оно, самоуправление, должно оживлять территории и самих граждан, поскольку предполагает их вовлечение в решение дел, непосредственно связанных с организацией территориального управления, развитием институтов демократии, личным благополучием и интересами граждан. Все это призвано воспитывать в каждом гражданине общественного деятеля, небезразличного к делам и заботам местного самоуправления.

Муниципальное право как понятие употребляется в различных аспектах. Это:

во-первых, отрасль права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений;

во-вторых, отрасль российского законодательства, представленная совокупностью законодательных (нормативно-правовых) актов различного уровня, объединенных принципиальной общностью их нормативного содержания и занимающих относительно самостоятельное, специализированное место в единой системе российского законодательства;

в-третьих, правовая наука, система знаний, раскрывающих закономерности существования и развития социальных и правовых явлений, которые составляют предмет данной отрасли правоведения;

в-четвертых, учебная юридическая дисциплина.

Признавая относительную самостоятельность и содержательное значение каждого из этих положений, надо подчеркнуть, что последние три являются во многом производными от понятия муниципального права как отрасли права*(1).

"Муниципальное право", "право местного самоуправления" - разнообразие понятий при единстве содержания

Одновременное применение понятий "местное самоуправление", "муниципальный" и "местный", "муниципальное право" и "право местного самоуправления" требует дополнительного комментария. Вопрос о наименовании складывающейся отрасли права является далеко не формальным.

В трудах дореволюционных российских правоведов применялись понятия "местное самоуправление", "земское, городское самоуправление". Сами понятия, а также связанные с ними отношения и проблемы были предметом государственного и административного права (правда, в то время для ряда ученых административное право в части регулирования статуса органов управления - а местное самоуправление зачастую считалось частью местного государственного управления - было элементом государственного права).

В советский период институт местного самоуправления был отменен. Естественно, что соответствующие понятия не применялись в законодательстве. Организация государственной власти на местах охватывалась советским государственным правом как отраслью права, а в научном плане она исследовалась наукой и учебной дисциплиной с наименованием "советское строительство".

Возрождение местного самоуправления началось в 1990-е гг. с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" Термин "муниципальный"*(2) впервые в российском законодательстве был введен Законом РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24 декабря 1990 г., т.е. применительно к собственности. При реформировании Конституции РСФСР 1978 г. впервые 24 мая 1991 г. В нее были включены нормы о местном самоуправлении. Одновременно тогда же в Конституции РФ появилось и понятие "муниципальный" - указывалось, что экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность (ст. 138). Конституция РФ 1993 г. также говорит о "местном самоуправлении", а понятие "муниципальный" использует применительно к муниципальной собственности. Дальнейшее развитие понятие "муниципальный" получило в ст. 125 и 215 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г., а в ст. 217 Гражданского кодекса РФ, посвященной праву муниципальной собственности, не только определено понятие муниципальной собственности, но и указано на определенные субъекты муниципальной собственности - на муниципальные образования, от имени которых права собственника осуществляют органы местного самоуправления.

Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" придал терминам "муниципальный" и "местный" и словосочетаниям с этими терминами одинаковое значение. Уже в ст. 1 Закона (п. 2) говорится: "Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления".

Одновременное применение двух терминов по отношению к одному объекту теперь вызывает меньше вопросов, поскольку в трактовке законодателя оба понятия относятся в целом к новым властным структурам, действующим на местах, а не только к определенному виду собственности. Не случайно и Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сохранил аналогичное приведенному выше правило (п. 2 ст. 2): "В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении (выделено нами. - Авт.) в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления".

Таким образом, муниципальное право - это отрасль российского права, регулирующая все общественные отношения в сфере местного самоуправления, возникающие в связи как с его организацией и функционированием, так и с использованием муниципальной собственности. А понятия "местное самоуправление" и "муниципальное самоуправление" являются синонимами.

Но дело, конечно, не только и не столько в этом. Само по себе внедрение понятий "местное самоуправление", "муниципальный", "муниципальное самоуправление", "муниципальное право" в сильной степени обусловлено принципиальными изменениями в трактовках характера власти на местах.

В этом процессе можно выделить как бы три этапа. В советский период, как частично отмечено выше, на конституционном уровне местные Советы рассматривались как элементы общей системы органов государственной власти и решающие на своей территории все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета.

Далее демократические преобразования в отношении местных Советов, связанные с развитием самоуправленческих начал, на основе Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) и Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.) привели к значительной трансформации организации власти на местах. Местные Советы вначале с сохранением государственной природы провозглашались органами местного самоуправления, которое понималось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

Однако уже тогда встал вопрос: развиваться ли местному самоуправлению по советскому варианту, т.е. оставаясь частью системы государственной власти, или по муниципальному - с организационным отделением органов местного самоуправления от органов государственной власти. В результате сначала это привело к промежуточному варианту, когда местные Советы были провозглашены органами местного самоуправления, оставаясь по природе частью системы органов государственной власти.

Наконец, в дальнейшем все-таки был взят ориентир на организационно отделенное от государственной власти местное самоуправление. В этом отношении понятие "муниципальный" стало достаточно подходящим для местного самоуправления, поскольку в большей мере связывалось с известными по западным моделям самостоятельными территориальными единицами и органами местного самоуправления - муниципалитетами.

Таким образом, понятия "местное самоуправление", "муниципальное (само)управление" в наше время обозначают негосударственный характер этого уровня власти, хотя местное самоуправление является одним из видов публичной власти народа в Российской Федерации и жестких барьеров между местным самоуправлением и государственной властью не существует.

В то же время суждения и дискуссии о названии не должны отвлекать от основного. Здесь уместно вспомнить слова известнейшего отечественного исследователя проблем организации местного самоуправления Г.В. Барабашева: всяческие дефиниции на этот счет должны исходить из необходимости реализации именно местного самоуправления, осуществляемого населением и советами (муниципалитетами или какими-либо другими органами местного самоуправления)*(3).

В условиях современного всеохватывающего переустройства политической и социальной структуры общества местное самоуправление и его реформы занимают особое место. Это определяется прежде всего функциональной ролью, возлагаемой на местное самоуправление. Признавая единственным источником власти народ, выделяя местное самоуправление среди форм существования народовластия как организационно независимое от государственных органов, Конституция РФ дает возможность рассматривать местное самоуправление как институт народовластия, не попадающий под действие конституционного принципа разделения власти, а как бы дополняющий его. Подобное явление - абсолютно новое в государственном строительстве России. При рассмотрении эволюции местного самоуправления, сравнивая его развитие во второй половине XIX в. (земская реформа и контрреформа - об этом позже), а также период властвования системы Советов, следует сделать вывод о серьезных концептуальных различиях. В первом случае местное самоуправление не было институтом народовластия, во втором случае народовластие реализовывалось через систему Советов, являющихся политической основой социалистического государства, т.е. советский тип местных органов власти являлся государственным институтом. И только в современном варианте это самостоятельный уровень публичной власти в едином механизме организации управления государством.

Предмет муниципального права - разнообразие подходов

Предмет муниципального права является определяющим фактором для выделения новой формирующейся отрасли права. Специфика общественных отношений, составляющих предмет регулирования, состав участвующих в них субъектов в основном позволяют индивидуализировать отрасль.

И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов относят к категориям, составляющим конструкцию местного самоуправления: местное население - муниципальное образование - вопросы местного значения. Данная схема получила отражение в конституционном и текущем законодательстве Российской Федерации, в ней заложена общность отношений территориального самоуправления. Несомненно, полагают авторы, что отмеченные категории стирают границы между различными общественными отношениями самоуправления на местах, выстраивая их в единую систему*(4).

Есть все основания говорить о комплексном характере муниципального права. Такой характер муниципального права предопределяет многообразие общественных отношений:

возникающих при реализации непосредственно населением права на местное самоуправление;

связанных с деятельностью органов местного самоуправления;

направленных на приоритетное обеспечение местных интересов и одновременно обеспечивающих реализацию делегированных государственных полномочий.

Комплексность данной отрасли права обусловливает и комплексное использование нормативного материала различных отраслей законодательства при регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления. При желании многие из отношений, возникающих в местном самоуправлении, можно отнести к соответствующим отраслям, сферам общественной жизни, государственного строительства. Например, отношения, связанные с выборами депутатов представительных органов местного самоуправления, допустимо отнести к конституционно-правовым (часть избирательной системы); отношения, возникающие при формировании местных бюджетов, считать финансово-правовыми, и т.д.

Именно в силу того факта, что подобные отношения возникают на уровне местного самоуправления, они составляют предмет также и муниципального права как отрасли права, изучаются в рамках муниципального права как науки, учебной дисциплины.

Вместе с тем объединение соответствующих общественных отношений в отдельную группу, представляющую предмет муниципального права, заставило создавать специфические правовые подходы, средства и методы регулирования данных общественных отношений.

И хотя разговор о характере муниципального права как о сложившейся отрасли права вряд ли можно считать завершенным, все-таки исследователи муниципального права единодушны в его признании в качестве отрасли права. Содержание определений муниципального права, данных различными авторами, свидетельствует об их существенной идентичности. Приведем трактовки лишь некоторых авторов.

Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно или через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления*(5).

По определению, данному в учебнике Ю.Д. Казанчева и А.Н. Писарева, муниципальное право - комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм, в которых закреплены территориальные, финансово-экономические, правовые основы местного самоуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться*(6).

При разном словесном определении предмета и содержания муниципального права его называют комплексной отраслью права авторы других учебников - И.И. Овчинников и А.Н. Писарев*(7), Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова и В.В. Пылин*(8).

Н.В. Постовой пишет, что муниципальное право является самостоятельной отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления. Однако и в данном случае признается комплексный характер муниципального права, что, по мнению автора, не исключает его самостоятельности*(9).

Объективности ради отметим, что есть и точка зрения, согласно которой подход к муниципальному праву как к типичной отрасли права и перенесение на него категорий последней является несостоятельным. Аргументация заключается в специфике самого муниципального права, которая проистекает из того факта, что оно регулирует прежде всего и главным образом отношения, связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти, подчиненных интересам населения. Поэтому его нельзя, по мнению сторонников данной точки зрения, относить к числу основных отраслей права как непосредственно связанных с государством и его органами. При этом комплексный характер муниципального права предопределяется тем, что система его норм состоит не только из предписываемых государством норм различных отраслей права, но и норм, являющихся результатом прямого волеизъявления населения муниципального образования, правотворчества органов местного самоуправления*(10).

Имеет место также определение муниципального права не как отрасли российского права, а как отрасли российского законодательства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных подразделений местной власти и тем самым решающей все проблемы социально-экономического, культурно-бытового и иного характера, возникающие на территории муниципального образования*(11). К этой позиции близок и В.А. Баранчиков. Он подчеркивает: "...к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права и даже именовать его комплексной (или вторичной) отраслью права, поскольку названные понятия - всего лишь юридический образ, который совершенно недостаточен для научного анализа такого сложного юридического комплекса, как муниципальное право"*(12).

Подход к трактовке муниципального права как комплексной отрасли права и соответственно включение в его нормативно-правовую базу актов, которые можно одновременно отнести к источникам других отраслей права, разделяют не все авторы. В частности, В.И. Васильев утверждает, что неоправданная расширенность предмета муниципального права, так называемая комплексность отрасли (слова автора) негативно сказывается не только на теории, но и на практике местного самоуправления. Она препятствует осмыслению системного законодательного регулирования местного самоуправления, затрудняет кодификацию законодательства по этим вопросам*(13). Автор предлагает включить в предмет муниципального права нормы права, регулирующие систему местного самоуправления, территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти. Кроме того, в предмет включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Это нормы, регулирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения органов местного самоуправления между собой. Далее нормы муниципального права определяют компетенционный статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. В предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления*(14).

Таким образом, налицо попытка автора ограничить предмет муниципального права только или преимущественно организационными отношениями. Он и сам об этом говорит: "Организация - ключевое понятие, характеризующее предмет законодательства о местном самоуправлении"*(15). Не отрицая важности данной группы отношений в местном самоуправлении, все-таки нельзя не считаться с тем, что существенное значение имеет как раз тот аспект их деятельности, который В.И. Васильев назвал "компетенционным статусом". Трудно представить полноту правовых основ местного самоуправления без определения их полномочий, а это чаще всего делается именно в актах, комплексно обращенных к тем или иным сферам хозяйственной или социальной жизни и регулирующих при этом возможности как государственных органов, так и местного самоуправления, его органов.

Подводя первые итоги, следует согласиться с теми авторами, которые считают муниципальное право самостоятельной и вместе с тем комплексной отраслью права. В понимании данной отрасли надо исходить из того, что муниципальное право России - комплексная отрасль отечественного права, состоящая из правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления, формы осуществления народом непосредственно и через органы местного самоуправления своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных делегированных государственных полномочий, территориальную организацию и структуру местного самоуправления, а также гарантии его осуществления.

Признание муниципального права в качестве правовой отрасли естественным образом порождает вопрос о месте данной отрасли в единой системе российского права, ее соотношении с другими, смежными отраслями. Чтоб ответить на эти вопросы, необходимо прежде всего уяснить особенности муниципального права как отрасли российского права.

Вторичный (комплексный) характер муниципального права

В основе данной его характеристики лежат особенности предмета : общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения.

Уже эта особенность муниципального права как комплексной отрасли во многом предопределяет ее место и роль в единой системе российского права. Муниципальное право не претендует на статус профилирующей, основной отрасли, к которой относятся конституционное, административное, гражданское, уголовное и некоторые другие отрасли. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом "за счет" других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.

Однако вторичный характер муниципального права отнюдь не означает его низведение до отрасли второстепенной. Напротив, комплексная природа муниципального права, получившая обоснование в специальной литературе , предопределяет важное и весьма своеобразное место данной отрасли в единой системе права, что ярко проявляется, в частности, и в следующей особенности муниципального права.

Заметим, однако, что такой подход по-прежнему вызывает дискуссии . В частности, как своего рода компромиссное высказывается предложение рассматривать муниципальное право в двух значениях – узком и широком, где муниципальное право в узком смысле – это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих организацию публичной власти на местном уровне, а в широком смысле – объединение муниципального права, понимаемого в узком значении, с базовыми и локальными межотраслевыми институтами . При этом в текущих условиях муниципальное право предлагается понимать именно в узком смысле, в котором оно, по существу, оказывается подотраслью конституционного права, а в самостоятельную отрасль может превратиться лишь тогда, когда: а) спектр регулируемых муниципальным правом отношений станет шире рамок подотрасли; б) качественные отличия местного самоуправления от государственной власти найдут убедительное подтверждение не только в теории, но и на практике.

Однако, во-первых, "расширение рамок муниципального нрава как подотрасли" означает по существу муниципально-правовую экспансию – распространение муниципально-правового регулирования на общественные отношения, которые в настоящее время не относятся к предмету муниципального права (и, очевидно, регулируются иными отраслями права), что уже сомнительно с точки зрения принципов отраслевой структуризации национальной правовой системы. Кроме того, остается неясным, как расширение предмета регулирования муниципального права за счет немуниципальных отношений позволит консолидировать его в качестве самостоятельной отрасли права. Во-вторых, если исходить из того, что только практика может решить судьбу правового массива как отрасли права, то придется признать, что не только муниципальное право, но и право вообще является неким "заложником" социальной практики, полностью от нее зависимо и не способно оказывать на реальность эффективное организующее воздействие. Это неверно. Муниципальное право и муниципальная практика тесно взаимосвязаны, имея в виду, что муниципально-правовые нормы являются всеобщими и общеобязательными, не могут не исполняться без выхода за пределы правового поля, в плоскость правонарушения. Соответственно, логическая и формально-юридическая организация правового массива, его последовательное научно-теоретическое и законодательное разграничение с другими правовыми явлениями имеет для становления правовой отрасли не меньшее значение, чем юридическая практика.

В этом плане следует учитывать, что понимание муниципального права как отрасли находит подтверждение не только в теории, но и на уровне актов федеральных органов государственной власти. В частности, соответствующая характеристика муниципального права прямо признается в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (подп, "и" п. 3 разд. III), утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370, согласно которым решение задачи по обеспечению государственных гарантий местного самоуправления, а также обеспечению соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства РФ о местном самоуправлении и исполнения нормативных правовых актов органов местного самоуправления предполагает, среди прочего, формирование муниципального права как комплексной отрасли права и выработку стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления.

Это означает, что многие правовые нормы муниципального права и даже институты изначально имеют не муниципальноправовую, а иную отраслевую принадлежность. Поэтому соответствующие нормы как бы "раздваиваются" между муниципальным правом, с одной стороны, и конституционным, административным, финансовым, гражданским правом и другими отраслями, откуда они "перекочевали" в комплексную отрасль муниципального права, – с другой. Но это не влияет на юридическую природу соответствующих предписаний как муниципально-правовых норм. При этом следует учитывать, что муниципально-правовое содержание соответствующих комплексных норм и институтов (как, например, института муниципальной собственности, который имеет прямое закрепление в ст. 215 и других статьях ГК РФ, а не только в специальных источниках муниципального права) не умаляется их закреплением в нормативных правовых актах иной, не муниципально-правовой принадлежности. Напротив, в этих актах они закрепляются одновременно как нормы основной отрасли (например, гражданского права) и как нормы комплексной отрасли муниципального права.

Этим предопределяется и их юридическая сила в системе межотраслевых и иерархических связей. В силу коллизионного правила, закрепленного в п. 2 ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ, содержащиеся в нем нормативные положения обладают приоритетом в соотношении с другими законами, затрагивающими вопросы местного самоуправления. Тем самым на формально-юридическом уровне обеспечивается отраслевая целостность, однородность, идентичность муниципального права.

• См., например: Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): дис. ... д-ра юрид, наук. Екатеринбург, 1998; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 12; Муниципальное право России / отв. ред. С. А. Авакьян. С. 3–5; Муниципальное право Российской Федерации: учебник / под ред. А. В. Колесникова. М.: Дашков и К°; IPR MEDIA, 2011. С. 8–11; Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное право России. С. 12–23; Пешин Н. Л. Конституционные основы местного самоуправления // Конституционное законодательство России. М., 1999. С. 261–282.
• См., например: Баранчиков В. Λ. Муниципальное право. М., 2000. С. 75–83; Васильев В. И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2008. С. 9–26.
• См.: Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. С. 11–19.

Лекция 1: «Муниципальное право и его место в системе российского права»

1.1. Понятие, предмет и метод муниципального права

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само слово муниципалитет (от лат. municipium - самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значения муниципальный и местный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.

Муниципальное право - комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.

Муниципальное право - самостоятельная отрасль права, так как:

1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9);

2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;

3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;

4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Предмет муниципального права - отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления - деятельность населения, которая:

а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;

б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;

в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;

г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:

Отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;

Отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;

Отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;

Отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;

Отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

Отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

Отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.

Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.

Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их.

В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный.

Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других.

В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.

Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений.

Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.

При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д.

Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание , дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.

Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения.

Дозволение, признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. Наиболее сильное воздействие имеет место со стороны норм и институтов гражданского права. , как и другие нормативно-правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. В ГК РФ закрепляется положение о том, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124). От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления (). В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности () и ее приватизации (), правовой режим муниципальных унитарных предприятий () и муниципальных учреждений () и т.п.

Используются в муниципальном праве и запреты - способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.

В муниципальном праве используется также метод гарантий , который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность этого способа воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, приняло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. В качестве примера можно привести ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).

Можно говорить об особом значении в муниципальном праве метода гарантий. Такая значимость объясняется федеративным характером государства, предоставляющим широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. В целях обеспечения прав местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления.

Таким образом, в муниципальном праве не используется один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а имеет место синтез методов правового регулирования, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Все это создает особый режим муниципально-правового регулирования.

Предыдущая

Муниципальное право – это совокупность правовых норм , закрепляющих и регулирующих общественные отношения в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Почему термин «муниципальное»? Термин уходит корнями в историю Древнего Рима, там словом муниципии – это города Древнего Рима, обладавшие большим набором самостоятельных прав.

В 1990-1991 году в России вначале появился термин «коммунальное» самоуправление. В Европе так и называется – «коммуна». Но термин не прижился, закон СССР 1990 года отменён. Дальнейшее – муниципальное, из стран англо-саксонским типом права.

Целью данной работы является характеристика понятия, предмета и норм муниципального права как отрасли права, взаимодействующей с другими отраслями права Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:

1. Раскрыть понятие и сущность муниципального права.

2. Выявить основные проблемы определения предмета муниципального права.

3. Охарактеризовать соотношение муниципального права с другими отраслями права.

4. Раскрыть системный характер дисциплины муниципального права.

5. Определить источники муниципального права.

1. Понятие муниципального права

1.1 Предмет и метод муниципального права

Вот уже более десяти лет в официальных документах и в научной литературе используется понятие муниципального права как отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с местным самоуправлением.

Необходимо отметить, что предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права потому, что органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника (сдача в аренду, отчуждение и т.п.) в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

Субъекты муниципально-правовых отношений.

Субъектами являются:

1. Гражданин постоянно или временно живущий на территории муниципального образования (например, участие в выборах в органах МСУ)

2. Население или часть населения муниципального образования (например, публичные слушания, собрания и т.д.)

3. Органы и должностные лица МСУ

4. Органы гос. власти РФ и субъектов РФ и их должностные лица в процессе взаимодействия с органами МСУ

5. Коммерческие и некоммерческие организации (когда заключается договор для использования муниципального ресурса, аукционы, конкурсы и т.п.)

Муниципальное право как отрасль права.

Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные, отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т.е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедлива точка зрения о том, что муниципальное право – это право местного самоуправления.

Кроме того, можно говорить о том, что российское муниципальное право – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих:

местное самоуправление, как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия;

правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;

организацию и формы осуществления местного самоуправления;

предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Особенности предмета правового регулирований связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а вторично, производно от других отраслей. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно являются и нормами основных отраслей права, и нормами муниципального права.

5. Источники муниципального права.

В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и в формальном юридическом смыслах.

В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют сущностное содержание права. К ним принято относите прежде всего. материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения.

В юридическом смысле в качестве источника нрава рассматриваются формы, в которых объективируются правовые нормы, получают общеобязательность и общеизвестность. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в РФ соответствующие нормативные правовые акты.

Таким образом, источниками муниципального права, в юридическом смысле, являются действующие в настоящее время в РФ правовые акты, содержащие нормы муниципального права.

Виды источников МП

Во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.

Внутрироссийская система источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов.

К первому уровню относятся нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права.

Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления.

Однако, особое значение имеют положения статей 12. 130-133. Для муниципального права Конституция РФ является базовым источником права, но не ее главным источником’.

Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы, содержащие нормы муниципального права.

Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон от 12.08.95 № 154 <Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ>, подписанный Президентом РФ 28 августа 1995 года и вступивший в силу с 1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в данный ФЗ. Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является главным источником муниципального права РФ.

По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного самоуправления в РФ. закрепил общие принципы организации и деятельности муниципальных образований в нашей стране.

Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы. Среди них:

<Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ>, <О милиции>. <Об основах налоговой системы РФ> <Об охране природной среды>, <О недрах>, <О закрытом административно-территориальном образовании> и другие.

К источникам муниципального права федерального уровня относятся также:

1) Указы Президента РФ. содержащие нормы ‘ муниципального права и действующие в настоящее время (например. <Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ>

2) нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления (например, постановление ГД РФ <Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов РФ> и др.):

3) постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права (например, <Об утверждении Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления в РФ>);

4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления.

Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права. Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы они не противоречили КОНСТИТУЦИИ РФ (т федеральным законам в части. касающейся общих принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ.

Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума).