АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается функционирование системы работы с обращениями в органах государственной и муниципальной власти на примере Департамента Смоленской области по образованию и науке. Проводится анализ проблем работы с обращениями в органах власти и возможностей повышения эффективности функционирования системы обращений. На основе проведенного исследования предлагаются пути совершенствования системы обращения в Департаменте Смоленской области по образованию и науке.

Ключевые слова: граждане, Департамент Смоленской области по образованию и науке, обратная связь, обращения граждан, система обращений, совершенствование работы с обращения граждан, управление.

Было написано огромное число научных работ по исследованию вопросов повышения качества работы с обращениями людей. В этих работах поднимаются вопросы исследования форм защиты прав людей, виды обращений людей в госструктуры и местные административные органы. Исследуются направления улучшения работы с обращениями людей, но вопрос совершенствования процедур обращения недостаточно исследован.

Институт обращений граждан содержит принципы, которые отражают главную специфику его работы. Одним из принципов института является принцип беспристрастного, полного и полноценного исследования ситуации, в отношении которой поступила апелляция от гражданина. Как следует, данный принцип влечет за собой основные обязанности органов государственной власти при рассмотрении обращений от граждан :

• осознать сущность обращения на пересмотр;
• дать ответ на все поставленные вопросы;
• востребовать нужные документы;
• провести выездные проверки, чтобы запросить разъяснения у подходящих лиц;
• привлекать к производству очевидцев, профессионалов, переводчиков.

Для полноты изучения обращений людей госструктуры могут принимать решения, одним из которых является проведение проверочных мероприятий, необходимых для наблюдения за контролем, проверки выполнения принятых решений, изучения и обобщения обращений людей. Таким образом, мы приходим к выводу, о том, что контроль необходим для устранения причин и условий, порождающих обращения граждан, а так же для обеспечения законности и государственной дисциплины.

На этапе контроля госструктуры в рамках собственной компетенции :

• контролируют выполнение порядка изучения обращений;
• анализируют содержание поступивших обращений;
• вовремя принимают конструктивные меры по установлению и ликвидации обстоятельств нарушения прав, свобод и легитимных интересов жителей.

Контроль является более принципиальным видом обратной связи, при помощи которого госструктуры получают данные о реальном положении дел, выполнении принятых решений, он употребляется для укрепления исполнительной дисциплины, оценки работы и недопущения негативных действий.

Обращения людей в госструктуры являются одним из важных составляющих любой развитой демократической страны. Актуальность научно-теоретического исследования института обращений людей в текущее время очевидна.

Например, в законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» дает определение обращения от граждан.

Обращение гражданина - это письменное предложение, заявление либо жалоба, которая направляется муниципальному органу, местному органу власти либо должностному лицу, устная апелляция гражданина в муниципальный орган, орган местного самоуправления.

Закон устанавливает три главных типа апелляций: предложения, обращения и жалобы.

Самым распространенным видом обращения являются жалобы.

Новый общегосударственный закон описывает жалобу как запрос гражданина на восстановление либо защиту собственных нарушенных прав, свобод либо легитимных интересов остальных лиц.

Жалоба возникает в правоотношениях, которые возникают в итоге нарушения прав и легитимных интересов гражданина, которые были установлены и закреплены в нормативных актах, регулирующих права и личные интересы людей. Задачей жалобы является защита и восстановление прав.

Предложения описаны в законе как рекомендацию гражданина по улучшению законов и остальных законодательных актов, работе муниципальных органов и местных административных органов, развитию общественных отношений, улучшению общественно-финансовых и иных сфер управления .

Предложение является одной из важных форм реализации права людей на участие в управлении страной.

Заявление определено в законе № 59-ФЗ как просьба гражданина о поддержке в исполнении его конституционных прав и свобод либо сообщение о нарушениях законов, недочетах в работе муниципальных органов, местных административных органов и госслужащих.

Таким образом, обращения граждан в совокупности регулирующих их правовых норм представляют собой сложный и достаточно разветвленный институт. На протяжении многих лет он функционирует и служит эффективным средством демократизации общества, формирования правового государства, широким каналом участия граждан в управлении делами общества и государства.

В рамках данной работы анализ будет проведен на материалах департамента Смоленской области по образованию и науке.

В согласовании с действующими нормативно-правовыми актами при рассмотрении обращений людей исполнительные органы государственной власти Смоленской области и местные административные органы городских образований Смоленской области должны постоянно обобщать обращения людей в целях исследования мнения населения, совершенствования собственной работы, вовремя выявлять более серьезные проблемы.

Потому одним из важных направлений Департамента Смоленской области по образованию и науке является ведение статистики и изучения содержания обращений граждан по вопросам образования и науки.

Главной задачей Департамента является реализация либо защита прав граждан в области науки и образования, обобщение и вывод «средних» вопросов по этим обращениям. Жители заинтересованы в том, чтобы их просьбы были рассмотрены как можно быстрее и продуктивнее, а нарушения были устранены как можно тщательней. Сами власти больше всего заинтересованы в аналитической работе по обращениям. В данной работе проявляется «обратная связь». Обращаясь к гражданам, представители Департамента Смоленской области по образованию и науке выяснят о потребностях и трудностях жителей в сфере науки и образования. Одновременно изучение и обобщение вопросов, которые были подняты в обращениях людей, является одной из форм воплощения народом демократии и дополнительной гарантией защиты прав людей .

Во-первых, поднимая определенные трудности и проблемы в апелляциях, предлагая пути их решения, указывая на нарушения, жители имеют возможность влиять на решения, которые принимаются Департаментом. Естественно, власти не могут принимать во внимание обращения всех и каждого, но огромное количество обращений по одной и той же проблеме может повлечь то, что она сформирует действия Департамента по исправлению этого недочета.

Во-вторых, жители, подавая жалобы и стремясь оградить себя от нарушений собственных прав, сразу способствуют тому, чтобы устранить и причины этих нарушений, чтобы они не повторялись в будущем.

Если поступила жалоба от одного гражданина, значит, имеет место единичное нарушение, если поступает множество аналогичных жалоб, значит, имеется серьёзная проблема в области. Таким образом, статистико-аналитическая работа по обращениям граждан имеет огромное значение.

Рассмотрим динамику поступления обращений людей в Департамент Смоленской области по образованию и науке. В 2017 году глава Департамента Смоленской области по образованию и науке получил 3233 письменных (включая электронные) и устных обращений, а в 2016 году – 3806 единиц, что на 15% меньше, чем в 2017 году. Из данного процента, мы видим, что по соотношению с предшествующим 2016 годом суммарное количество обращений людей в Департамент существенно сократилось.

Изучая динамику получения запросов в течение 2017 года, мы сделали вывод, что полное количество звонков во втором полугодии возросло на 4% по соотношению с первым полугодием 2017 года, самое большое число звонков в Департамент Смоленской области по образованию и науке в 2017 году пришлось на периоды с апреля по май и с ноября по декабрь эта динамика представлена ​​на рисунке 1.

Рисунок 1. Получение обращений людей в течение 2017 года в Департамент Смоленской области по образованию и науке

Из данного графика мы видим, что полное количество обращений людей в Департамент Смоленской области по образованию и науке существенно сократилось по соотношению с предшествующим 2016 годом.

Рост продуктивности изучения обращений людей обеспечивалось, прежде всего, за счет ужесточения оперативного контроля за сроками выполнения распоряжений, усиления организационных принципов, увеличения личной ответственности исполнителей и активной роли управленцев в наблюдении итогов.

Всего при рассмотрении обращений в Департамент Смоленской области по образованию и науке руководители сформулировали 3397 поручений соответствующим исполнителям. 1487 заказов были взяты под контроль выполнения со стороны власти. В устных обращениях проконтролировано 83 поручения, которые выполнены в срок. Не исполненных распоряжений по устным обращениям граждан нет.

За 12 месяцев 2017 года чаще всего граждане обращались по следующей тематике :

• вопросы дошкольного, начального и общего образования (предоставление места в дошкольном образовательном учреждении (ДОУ), перевод ребенка из одного ДОУ в другое, конфликтные ситуации в образовательных организациях);
• о предоставлении жилого помещения детям-сиротам и детям, оставшихся без попечения родителей;
• ремонт образовательных организаций;

Анализ тематики обращений и территориальной наибольшее число обращений поступило от граждан, проживающих в г. Смоленске (164), Сафоновский район (40), Смоленский район (34), Ярцевский район (31), Вяземский (15), Гагаринский (25), Рославльский (23).

Изучение работы с обращениями граждан продемонстрировало, что в 2017 году активировалась организационная, контрольная и аналитическая деятельность в Департаменте Смоленской области по образованию и науке по последующим позициям :

• защита прав, свобод, легитимных интересов человека и гражданина, укрепление правового порядка в вопросах науки и образования;
• обязательность исследовать обращения людей вне зависимости от их пола, возраста, национальности, принадлежности к социальным группам и общественным объединениям;
• своевременность и объективность изучения обращений людей.

Изучение предмета и характера обращений людей может служить показателем гражданской активности, динамики общественно-финансовых действий и изучается как один из принципиальных каналов обратной связи жителей с исполнительными органами госвласти по вопросам образования и науки.

Продолжая разговаривать о качестве работы с обращениями граждан, нужно рассмотреть и всесторонне изучить причины, которые влияют на повторность обращений людей в Департамент.

Направления работы в Департаменте Смоленской области по образованию и науке по данным вопросам :

1. Улучшение организации работы с письменными и устными обращениями:

• нужно найти способы для увеличения продуктивности работы с обращениями людей, ликвидацией обстоятельств аргументированных жалоб, повторных обращений;
• на оперативных заседаниях рассматривать состояние работы с обращениями людей, подводить итоги годовой работы;
• проводить изучение практики исполнительных органов госвласти и муниципалитетов;
• расширить практику совмещения плановых поездок сотрудников с учетом обращений людей на местах, также с проверками качества этой работы в территориальных управлениях образования и науки Смоленской области.

2. Усилить контроль результатов работы Департамента Смоленской области по образованию и науке с заявлениями людей:

• нужно направить особенное внимание на качество изучения обращений людей, которые поступают в Департамент Смоленской области по образованию и науке;
• выявлять недочеты в работе с письмами и в организации личного приема людей;
• в вариантах, когда требования заявителей не основаны на действующем законодательстве, им предоставляются детальные разъяснения некорректности либо беззаконности таковых запросов;
• продление сроков и снятие с контроля обращений граждан направленных с контролем из вышестоящих органов - лишь по согласованию с Департаментом.

3. Развитие информационно-аналитической работы Департамента Смоленской области по образованию и науке:

• рассматривать поступающие письменные и устные обращения по хронологическим интервалам, направленным на определенную тематику по вопросам образования и науки;
• интенсивно применять аналитические материалы при подготовке решений;
• предоставлять информацию населению через СМИ о практике работы с письменными и устными обращениями людей и итогах их изучения.

4. Улучшение материального оснащения:

• интенсивно производить автоматическую обработку данных по письмам и личным приемам людей на базе стандартного программного обеспечения;
• решать вопросы улучшения критериев труда персонала, который занимается рассмотрением обращений людей и обеспечением личного приема граждан, с учетом огромного психического напряжения и работы на компьютере.

Как указывает практика работы Департамента Смоленской области по образованию и науке повторными запросами чаще всего являются:

• обращения на пересмотр ответа на заданный вопрос;
• ответ дан, но написан «бюрократическим языком», заявитель не поняла, что ему было написано;
• дается разумный ответ, но граждане все еще не удовлетворены им, они обращаются в вышестоящие инстанции.

Изучая предпосылки получения повторных обращений людей в Департамент Смоленской области по образованию и науке, был сделан вывод, что их росту, как и раньше, содействуют факты сбора неполных ответов о принятых мерах в заявления об отсутствии полного разъяснения. Нередко ответы на обращения людей ограничиваются формальными извещениями.

При работе с обращениями граждан в Департамент Смоленской области по образованию и науке нередко появляются трудности. Рассмотрим вопросы, которые не регулируются законом. Закрепление обязательных признаков и реквизитов обращений, необходимо для того, чтобы отграничить обращения от прочих видов посланий, и упростить процедуру рассмотрения обращений. Закон определяет обращение через его виды между тем, очевидно, что обращением нельзя считать любое послание, пришедшее в Департамент.

Изучая трудности, которые возникают при работе с гражданами в Департаменте Смоленской области по образованию и науке, мы приходим к выводу, что нужно чётко отграничить обращения от иных посланий, поздравлений, благодарностей и закрепить это законодательном уровне, для устранения двусмысленности в будущем. Также ввести отдельный вид обращений сообщения о преступлениях (сигнальные обращения) и для них разрешить анонимность. Необходимо для петиций разного содержания установить различный минимум подписей. Детально и чётко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность. Необходимо выработать чёткие критерии «контрольности», единые для всех государственных органов власти. Необходимо усовершенствовать тематический классификатор обращений граждан и создать единую базу данных по обращениям граждан. Следует усовершенствовать статистико-аналитическую работу по обращениям граждан, выработать единые формы отчётов и аналитических записок, открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчёты по работе с обращениями граждан.

Естественно, эти предложения далеко не исчерпывают весь большой диапазон вопросов, которые возникают при работе с гражданами в Департаменте. Принимая во внимание трудности и проблемы работы Департамента, которые возникают при рассмотрении обращений людей, можно сделать вывод о том, что контроль является более принципиальным видом обратной связи, при помощи которого госструктуры получают данные о реальном положении дел, выполнении принятых решений.

Он употребляется для увеличения продуктивности дисциплины, оценки работы, недопущения негативных действий. В Департаменте необходимо создать комиссию для проведения плановых и незапланированных проверочных мероприятий на предмет полноты и качества изучения обращений людей.

Предлагается создать проект, который был направлен на улучшение процедур изучения запросов людей «Типовое положение о проведении плановых и внеплановых проверок полноты и качества рассмотрения обращений граждан».

Как считают специалисты, «обратная связь» с жителями может считаться удачной при помощи имеющихся способов сотрудничества жителей с должностными лицами решаются некоторые проблемы продуктивности деятельности исполнительных органов и доверие к ним вырастает.

Жители имеют право принимать участие в работе местных административных органов, вести взаимодействие с государственными руководством, осознавать местные трудности и задачи городского управления, что помогает решать проблемы увеличения качества управления муниципалитетами и увеличивает сотрудничество с госструктурами.

Для увеличения продуктивности работы властных структур и их подотчетности нужна обратная связь с жителями, принципиальной частью которой является обращение людей к руководству Департамента Смоленской области по образованию и науке. Обращения обычно играют главную роль в процессе управления, в связи с тем, что они используются для диалогов с жителями, контроля над работой аппарата государства и местного самоуправления, а также реализации легитимных гражданских прав жителей.

Для действенной работы с обращениями людей в Департаменте Смоленской области по образованию и науке нужно соблюдать последующие условия :

• создание хороших критериев для защиты гражданами собственных прав и свобод в вопросах образования и науки;
• укрепление связей с общественностью;
• управление и контроль за реализацией программ по увеличению продуктивности муниципального управления в вопросах образования и науки;
• увеличение качества и расширение списка информационных услуг, которые предоставляются гражданам;
• ограничение посредничества, другими словами обеспечение связи с Департаментом напрямую.

Регулирование и упорядочение механизмов изучения апелляций в Департаменте Смоленской области по образованию и науке является наиважнейшим правом органов власти соответственного уровня.

Для оптимизации системы работы с обращениями людей в Департаменте Смоленской области по образованию и науке нужно принять следующие меры:

Департамент Смоленской области по образованию и науке в рамках собственной работы должен:

• провести полное изучение обстоятельств повышения числа обращений людей в режиме наблюдения;
• нужно усилить контроль за рассмотрением письменных и устных обращений людей и выполнением административной дисциплины;
• расширение возможностей организации выездных приемов граждан представителями всех уровней власти и видеосъемка этих действий;
• постоянное освещение в средства массовой информации животрепещущих тем об обращениях людей.

Отталкиваясь от этого, предлагается рассмотреть проект, который позволит повысить качество изучения обращений людей в Департамент Смоленской области по образованию и науке.

Цель проекта: повысить уровень полноты и качества изучения обращений людей в Департамент Смоленской области по образованию и науке .

Задачи проекта:

• создать комиссию для проведения плановых и незапланированных проверочных мероприятий в целях определения полноты и качества изучения обращений людей;
• приготовить распоряжение Департамента Смоленской области по образованию и науке «Об утверждении Типового положения проведения плановых и внеплановых проверок полноты и качества рассмотрения обращений граждан».

Необходимо включить в указанное приложение следующие функции комиссии:

• аналитическая функция (также информационная), которая касаются изучения отчетности: организация и проведение конференций, семинаров, профессиональных консультаций в рамках изучения полноты и качества обращений людей;
• корректирующая функция: принимать решения о реализации корректирующих действий при рассмотрении обращений людей.

В таблице 1 представлены основные направления в рамках проекта совершенствования работы с обращениями граждан в Департаменте Смоленской области по образованию и науке.

Таблица 1.

Мероприятия по осуществлению проекта совершенствования работы с обращениями граждан в Департаменте Смоленской области по образованию и науке

		Основные мероприятия
	Предложить для обсуждения следующие функции комиссии: информационно-аналитическую, предполагающую рассмотрение отчетов о рассмотрении полноты и качества обращений граждан; организацию и проведение совещаний, конференций, семинаров, консультаций специалистов для определения полноты и качества рассмотрения обращений граждан; корректирующую функцию, предполагающую принятие решений о проведении корректирующего воздействия.	Направить в структурные подразделения Департамента служебную записку о рассмотрении функций комиссии по рассмотрению полноты и качества обращений граждан
	Предложить для обсуждения показатели оценки состояния полноты и качества рассмотрения обращений граждан в деятельности Департамента	Направить в структурные подразделения Департамента служебную записку с предложением принять участие в обсуждении показателей оценки состояния полноты и качества рассмотрения обращений граждан
	Подготовить проект приказа Департамента «Об утверждении Типового положения проведения плановых и внеплановых проверок полноты и качества рассмотрения обращений граждан»	Проанализировать полученные результаты при обсуждении функций комиссии и показателей оценки состояния полноты и качества рассмотрения обращений граждан в деятельности Департамента. Согласовать приказ «Об утверждении Типового положения проведения плановых и внеплановых проверок полноты и качества рассмотрения обращений граждан». Разместить проект «Об утверждении типового Положения проведения плановых и внеплановых проверок полноты и качества рассмотрения обращений граждан» на официальном сайте для общественного обсуждения.

Таким образом, можно резюмировать, что обращения являются принципиальной частью воплощения принципов демократии. С помощью их жители защищают свои интересы и выражают возмущение существующими трудностями и проблемами. Одновременно обращение является средством защиты прав людей и формой конституционной роли в управлении страной и местным самоуправлением.

На современном этапе апелляционная система претерпевает процесс высококачественных изменений в согласовании с изменением функций муниципального и городского управления.

Для увеличения продуктивности работы с гражданами в Департаменте Смоленской области по образованию и науке необходимо детально проработать механизм деятельности системы обращений и контроля за их исполнением. Это может обеспечить продуктивность и стабильность работы Департамента уже в ближайшее время.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Справочно-правовая система Консультант+ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru(дата обращения 10.12.2018)
2. Официальный сайт Департамента Смоленской области по образованию и науке [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://edu67.ru/(дата обращения 10.12.2018)
3. Пясецкая Е.Н., Самохвалова Т.В. Обратная связь в модели общественного участия граждан // Российская наука и образование сегодня: проблемы и перспективы. – 2015. – № 2 (5). – С. 105-107.
4. Савоськин А.В. Допустимо ли признавать рассмотрение обращений граждан разновидностью государственных (муниципальных) услуг? //Административное и муниципальное право. – 2014. – № 6. – С. 574-579.
5. Чурилина Е.Н. Особенности системы работы с обращениями граждан на муниципальном уровне // Гуманитарные научные исследования. 2015. № 10 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://human.snauka.ru/2015/10/12903 (дата обращения: 10.12.2018).

Анализ работы Администрации Октябрьского района с обращениями граждан выявили ряд недостатков, которые свидетельствуют о необходимости совершенствования этой сферы деятельности, по конкретным направлениям.

Во-первых, повторные заявления и жалобы от граждан. Это такие случаи, как повторное обращение по одному и тому же вопросу, не дожидаясь исполнения данной просьбы (например, ремонт придворовой проезжей части - если в тексте письма указано, что ремонт запланирован на 2 квартал 2016 года); когда заявитель подает и посылает свое обращение в отделы, в полномочья которых не входят вопросы, связанные с данным обращением. Не достаточно проработаны должностные инструкции работников администрации, так как большинство отделов имеет переплетающие функции.

Более конструктивно должна строится работа администрации по информированию населения о работе органов местного самоуправления, недостаточно активно осуществляется взаимодействие со средствами массовой информации. Это порождает дополнительные обращения граждан в администрацию, например, в части получения разъяснений по принятым ею решениям экономического и социального характера, затрагивающих интересы населения.

Во-вторых, по сравнению с письменными обращениями, личный прием граждан администрации имеет большое количество недостатков, таких как: вследствие физического состояния многие граждане лишены возможности прийти на прием самостоятельно; личный прием граждан проводится всего несколько раз в неделю; личный прием проводится в рабочее для большей части населения время и в течение сильно ограниченного времени.

Данные обстоятельства сильно сужают круг лиц, имеющих возможность воспользоваться данной формой общения с представителями власти. Дабы устранить названные отрицательные моменты, многие органы муниципальной власти используют такие формы,переносят дни личного приема граждан на выходные дни, увеличиваются время приема после окончания рабочего дня.

Заключение

Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы.

Обращения граждан - документ, который направлен в органы местного самоуправления или же должностному лицу в письменной (устной) форме в виде заявления, жалобы или предложения. Право на обращение граждан является важным конституционно-правовым средством выражения и защиты прав и свобод граждан.

Обращения граждан могут быть трех видов:Предложение,заявление,жалоба.

Выделены девять основных принципов функционирования института права граждан на обращения в органы местного самоуправления: принцип всеобщности, принцип свободы подачи обращений, принцип равноправия, принцип гласности, принцип подведомственности, принцип равной ответственности должностного лица, принцип законности принцип объективности рассмотрения, принцип комплексного подхода.

Эти принципы, которые лежат в основе института обращения граждан в органы местного самоуправления, направлены на обеспечение максимальной эффективной работы со всеми видами обращений граждан.

Характеристика института обращение граждан в органы местного самоуправления имеет следующие основополагающие моменты:

Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина.

Обращения играют важные функции, такие как: правозащитную, коммуникационную, информационную.

Также были рассмотрены общие и специфические особенности обращений.

К общим особенностям всех обращений граждан относится:

Частный интерес гражданина, последствия его обращения, в большинстве случаев, имеют публично-правовое значение и последствия.

Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления можно отнести к сфере государственно-правового регулирования.

Население наиболее часто обращается именно в администрацию с частными и коллективными просьбам и жалобами. Приоритетное направление деятельности администрации - работа с обращениями граждан.

Прием обращений граждан в городском округе как устных, так и письменных заявлений ведется по определенным механизмам работы, в установленные законодательством сроками и определенной форме ответа.

В работе администрации в результате анализа было выявлены как плюсы, так и минусы в работе.

Среди положительных сторон работы администрации выделяются: увеличение количества обращений, наблюдается подъем уровня доверия к муниципальной власти среди населения, однако в этом есть и отрицательный момент, чем больше обращений, следовательно, больше проблем в районе.

Среди недостатков работы администрации с обращениями граждан можно выявить следующие:

Должностные инструкции работников администрации не достаточно проработаны, так как большинство отделов имеет переплетающие функции;

Личный прием граждан в по сравнению с письменными обращениями, имеет большое количество недостатков, таких как: вследствие физического состояния многие граждане лишены возможности прийти на прием самостоятельно; личный прием граждан проводится всего несколько раз в неделю; личный прием проводится в рабочее для большей части населения время и в течение сильно ограниченного времени.

Список литературы

1.Бородин И.А. О праве граждан на обращения в защиту своих прав и свобод/И.А. Бородин// Военно-юридический журнал. - 2009. - № 8.

2.Вялова Л.М. Проблемы современной регламентации работы с обращениями граждан / Л.М. Вялова// Делопроизводство. - 1999. - № 1.

3.Головацкая М. В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан / М. В. Головацкая // Юрист. - 2007. - № 5.

4.Ермолаева А.В. Работа с обращениями граждан в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления (на примере Саратовской области)/ А.В. Ермолаева, М.И. Ланденок // Секретарское дело. - 2004. - № 12.

ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

Аннотация
В статье рассматривается функционирование системы работы с обращениями в органах государственной и муниципальной власти.Проводится анализ проблемы работы с обращениями в органах власти и возможностей повышения эффективности функционирования системы обращений. Проводится систематизация классификации обращений по двум группам – по форме и по содержанию. Анализируется предоставление нового вида обращений в электронном виде. На основе проведенного исследования предлагаются пути совершенствования системы обращения на муниципальном уровне.

FEATURES OF SYSTEM OF WORK WITH ADDRESSES OF CITIZENS AT THE MUNICIPAL LEVEL

Churilina Ekaterina Nikolaevna
Kursk state university

Abstract
In article functioning of system of work with addresses in bodies of the state and municipal authority is considered. The analysis of a problem of work with addresses in authorities and opportunities of increase of efficiency of functioning of system of addresses is carried out. Systematization of classification of addresses by two groups – in form and in content is carried out. Granting a new type of addresses in electronic form is analyzed. On the basis of the conducted research ways of improvement of system of the address at the municipal level are offered.

Для повышения эффективности работы органов власти, их подотчетности необходима обратная связь с населением, важной частью которой являются обращения граждан в органы власти. Обращения традиционно играют важную роль в процессе управления, так как с их помощью осуществляется связь с населением, контроль за деятельностью аппарата государственного и местного управления, а также реализация законных прав личности на обращение.

На сегодняшний день до сих пор остается проблема недоверия к власти и эффективности системы взаимодействия властных структур с населением. Для налаживания поступления информации в органы власти, появления доверия к ним, необходимы качественные изменения системы обращения, например, технологизация новых путей функционирования «обратной связи». Именно поэтому важной задачей является создание более сильных механизмов взаимодействия между органами местной власти и населением.

По мнению исследователей, «обратная связь» с населением может считаться успешной, если посредством имеющихся способов взаимодействия населения с чиновниками будут решены некоторые проблемы эффективности функционирования органов исполнительной власти, повышено доверие к ним .

Граждане имеют право принимать участие в деятельности местного самоуправления, взаимодействовать с муници­пальной властью, разбираться в местных вопросах, задачах деятельности муниципальной власти, что способствует решению проблем повышения качества управления муниципальными образованиями и укрепляет взаимодействие с властными органами .

От местной власти в рамках исполняемых ими управленческих функций требуется инициатива и заинтересованность в усилении «обратной связи», в том числе в работе с обращениями населения. Поэтому для эффективной работы с обращениями граждан в органах муниципального управления необходимо соблюдение следующих условий:

• создание оптимальных условий для граждан по защите их прав и свобод;
• укрепление связей с населением;
• управление и контроль за исполнением программ повышения эффективности работы власти;
• улучшение качества и расширение перечня информационных услуг, предоставляемых гражданам;
• ограничение посредничества, то есть обеспечение связи с властью напрямую.

Регулирование и упорядочивание механизмов работы с обращениями является преимущественным правом законодательных органов соответствующего уровня . Исполнительной власти могут быть делегированы полномочия по принятию подзаконных актов для того, чтобы самостоятельно определять порядок и форму обращений, если это указано в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» .

Существуют два традиционных типа классификации обращений граждан по форме: устная (обращение предоставляется заявителем в процессе личного приема руководителя муниципальной службы) и письменная (регистрация обращений проходит в порядке, установленном законодательством РФ; ответная информация в письменном виде доходит до сведения заявителя).

Также определено, что обращения граждан могут быть представлены в виде заявлений (подразумевается, что население присылает запрос о содействии в реализации их прав, свобод или законных интересов); предложений (подразумевается, что население пишет обращение, содержащие рекомендации по совершенствованию муниципальной и общественной деятельности): жалоб (предполагается обращение населения с требованием возмещения ущерба за нарушенные права, свободы или законные интересы).

Вид обращения граждан, который используется чаще всего – это, конечно же, жалоба. Целью данного вида обращения является восстановление своих законных интересов и прав. Данное обращение доносится до властей как определенный вид критики для улучшения качества предоставления муниципальных услуг.

В настоящее время появился и развивается новый вид обращения как канал «обратной связи» – электронные госуслуги. Программа дает доступ к созданным услугам, статусам и степени готовности поставленных задач . Также у гражданина есть возможность оценить качество предоставленных услуг. Эта система позволяет быстро решать проблемы с обращениями населения, использовать новейшие технологии, упрощает и сокращает сроки исполнения обращений. На местном уровне эта система нашла широкое применение, так на сайтах муниципальных образований предоставляется «обратная связь» с населением, создаются сайты и порталы по предоставлению электронных муниципальных услуг.

Оценка состояния работы с обращениями граждан в Курской области была проведена в исследовании Е.Н. Пясецкой, которое дает представление о предпочтениях и степени участия населения в различных формах взаимодействия с властью . Согласно этим исследованиям, наиболее популярны личный прием граждан и работа с обращениями, в том числе через общественные приемные, в основном – приемные депутатов различных уровней, особенно в сельской местности. Однако в последние годы все более востребованы интернет-сайты, а также общественные опросы, консультативные формы активности населения, к чему чиновники не всегда готовы ни технологически, ни профессионально. Обращения граждан по-прежнему остаются наиболее востребованной формой взаимодействия с населением.

В связи с этим считаем, что для оптимизации системы работы с обращениями граждан следует предпринять следующие меры:

1. Руководители государственных и муниципальных органов власти должны осуществлять в рамках своей деятельности комплексный анализ причин увеличения случаев обращения граждан в режиме мониторинга.
2. Необходимо усиление контроля рассмотрения письменных и устных обращений граждан и соблюдение административной дисциплины руководителями и депутатами.
3. Расширение возможностей организации выездных приемов граждан представителями всех уровней власти и видеосъемка этих процессов.
4. Регулярное освещение в СМИ актуальных тем по обращениям граждан и привлечению внимания к ним местных властей и общественности.

Таким образом, можно резюмировать, что обращения являются значимой частью осуществления народовластия. С их помощью граждане защищают свои интересы и выражают недовольства существующими проблемами. В то же время обращение является средством защиты прав граждан и формой конституционного участия в управлении государством и местной властью.http://www.consultant.ru(дата обращения 20.10.2015)

Пясецкая Е.Н., Самохвалова Т.В. Обратная связь в модели общественного участия граждан // Российская наука и образование сегодня: проблемы и перспективы. – 2015. – № 2 (5). – С. 105-107.

Пясецкая Е.Н. Развитие взаимодействия власти и населения в социосистеме города // Казанская наука. – 2014. – №10. – С.333-335.

Савоськин А.В. Допустимо ли признавать рассмотрение обращений граждан разновидностью государственных (муниципальных) услуг? //Административное и муниципальное право. – 2014. – № 6. – С. 574-579.

Телегина О.В. Функционирование механизма, обеспечивающего реализацию местных инициатив и участие населения в решении вопросов местного значения // Стратификационная модель современного общества: материалы III Орловских социологических чтений 21 октября 2011 г. / Сост. А.А. Алексеенок, Н.П. Старых. – Орел: Изд-во ОРАГС, 2011. – С. 171–173.

Официальный сайт портала государственных услуг Российской Федерации. // Электронное правительство. Госуслуги [Электронный ресурс] URL: http://www.gosuslugi.ru (дата обращения 20.10.2015)

Количество просмотров публикации: Please wait

Страницы в журнале: 21-26

Н.И. ГРИТЧИНА,

главный специалист юридического отдела администрации Кировского района города Новосибирска, e -mail : ngritchina @admnsk .ru ; Natasha -NSK 85@mail .ru

Рассматриваются проблемы реализации законодательства об обращениях граждан в органы местного самоуправления; анализируются нормы Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; делается вывод о необходимости повышения ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления при работе с обращениями граждан.

Ключевые слова: право на обращение, общие принципы, иностранные граждане и лица без гражданства, регламент, юридические лица, ответственность.

Problems of implementation of legislation of appeals of citizens in local government

Gritchina N.

The problems of implementing legislation of appeals of citizens in local government, examines the norms of the Federal Law of 02.05.2006 № 59-FZ “On the order of consideration of citizens of the Russian Federation”, concludes on the need to increase the accountability of officials and local authorities when dealing with citizens.

Keywords: the right to appeal, the general principles, foreign citizens and stateless persons, regulation, legal persons, responsible.

Институт обращений граждан - важнейшая составная часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства и по своей сути всегда влияет на деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что через обращения граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов; посредством института обращений удовлетворяются различные взаимосвязанные интересы граждан: к охране (защите) нарушенных прав и свобод; свободному выражению мнения; участию в управлении делами государства и общества. Природа правовых отношений, возникающих при рассмотрении обращений граждан, влияет на необходимость исследовать некоторые вопросы, вызывающие на практике неоднозначную трактовку.

Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон об обращениях) регулирует правоотношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан должностными лицами указанных органов.

Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования норм Закона об обращениях, выступает их двойственная природа. С одной стороны, обращения граждан - это реализация их права, предоставленного Конституцией РФ (область регулирования конституционного права). С другой стороны, вопросы приема и рассмотрения обращений граждан лежат в сфере административно-правового регулирования.

В процессе подготовки Закона об обращениях высказывались различные предложения относительно регламентации процедуры рассмотрения обращений граждан. Предлагалось, в частности, наиболее полно и четко закрепить в Законе об обращениях все процедурные моменты. Однако большинство авторов придерживались иной точки зрения. Так, С.В. Васильева отмечала, что в федеральном законе важно установить принципы отношений между гражданами и органами в процессе рассмотрения обращений граждан, так как невозможно урегулировать абсолютно все общественные отношения, а принципы же представляют собой общие положения, нерушимые идеи, на которых и должна зиждиться вся установленная процедура. Именно этот подход и был закреплен в Законе об обращениях.

Закон об обращениях не содержит детального регулирования административных процедур, связанных с рассмотрением обращений граждан. Законодатель передал этот вопрос органам государственной власти и органам местного самоуправления или должностным лицам, которые на основе общих принципов, закрепленных в Законе об обращениях, и с учетом специфики того или иного органа государственной власти, органа местного самоуправления либо должностного лица должны разработать и закрепить в нормативном правовом акте конкретные процедуры рассмотрения обращений граждан.

Закон об обращениях предусмотрел, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение. Вместе с тем приведенная норма не определяет четко полномочия субъектов Российской Федерации по правовому регулированию обращений граждан. Не понятно, что следует понимать под дополнительными гарантиями права граждан на обращение. К примеру, можно ли рассматривать в качестве дополнительных гарантий включение в закон субъекта Российской Федерации новых видов обращений граждан? Видимо, все-таки нет. Это - компетенция федерального законодателя. Неконкретность рассматриваемой нормы дезориентировала законодателей субъектов Российской Федерации. Более чем в 30 субъектах органы законодательной власти отменили свои законы о порядке рассмотрения обращений граждан, принятые до вступления в силу Закона об обращениях, и не стали принимать новых законов. Таким образом, одной из неопределенностей Закона об обращениях остается отсутствие указания на тот конкретный перечень полномочий субъектов Российской Федерации, в рамках которого допустимо принятие норм, регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан.

В последнее время большинство субъектов Российской Федерации стали принимать свои законодательные акты, регулирующие процедуру рассмотрения обращений. Ведь при отсутствии детального регулирования административных процедур, сопряженных с рассмотрением обращений граждан, основанных на общих принципах, закрепленных в Законе об обращениях, и с учетом специфики деятельности того или иного органа государственной власти, органа местного самоуправления либо должностного лица, на практике возникают проблемы, связанные с реализацией данного права. К примеру, согласно ст. 7 Закона об обращениях гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке ставит личную подпись, таким образом, при ее отсутствии обращение может не рассматриваться. Однако в ст. 11 Закона об обращениях указано на то, что отсутствие в письменном обращении личной подписи не является основанием для того, чтобы не давать ответ.

Такие ситуации следует упорядочивать в регламентах по рассмотрению обращений граждан, нормы которых, в свою очередь, не должны умалять конституционное право на обращение и вступать в противоречие с Законом об обращениях.

Одним из вопросов, возникающих в процессе реализации Закона об обращениях, является правомочность обращения в органы публичной власти иностранных граждан и лиц без гражданства. Если основываться на ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, закрепляющей принцип максимального уравнивания прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства с правами и обязанностями российских граждан, за исключением случаев, строго определенных федеральным законом или международным договором, можно сказать, что одним из принципов, лежащих в основе института обращений, выступает принцип всеобщности, смысл которого состоит в установлении субъекта права обращения. Вопрос о таком определении не так прост, как кажется. Традиционно отечественное законодательство распространяет это право на граждан России. Как видно, и Конституция РФ продолжила эту традицию: в ст. 33 речь идет об исключительной возможности граждан России направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Однако это отнюдь не означает, что иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права на обращение в Российской Федерации, ведь при широком толковании (во взаимосвязи с другими статьями) Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Следовательно, иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации обладают правом на обращение в органы публичной власти, когда в содержании этого права выделяется административный аспект. Действующее законодательство предоставляет право иностранным гражданам и лицам без гражданства направлять обращения в российские органы власти и получать ответы по установленной процедуре, например, Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» - в части обращений о приобретении гражданства, Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» - в части обращений о приобретении статуса беженца, Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» - в части обращений о получении разрешительных документов на проживание, пребывание, работу на территории России, регистрации по месту жительства и месту пребывания. Таким образом, в рамках Закона об обращениях рассматриваемое право может быть реализовано иностранными гражданами и лицами без гражданства, хотя и в несколько ограниченном виде.

Следующий вопрос касается наличия обязанности у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей рассматривать обращения граждан в порядке, установленном Законом об обращениях. Конечно, при анализе смысла ст. 33 Конституции РФ и норм Закона об обращениях становится очевидным, что ни на юридических лиц, ни на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, не распространяется обязанность по рассмотрению в установленные сроки поступивших обращений.

На практике возникают проблемы, когда граждане в целях решения спорных вопросов, возникающих в процессе их взаимодействия с юридическими лицами, обращаются в государственные органы или органы местного самоуправления, к должностным лицам с целью получения информации о деятельности юридического лица или за помощью в получении ответов от юридического лица. Такими юридическими лицами чаще всего оказываются управляющие организации, товарищества собственников жилья; значительное число обращений граждан связано с нарушениями их прав при исполнении соответствующими контрагентами взятых на себя договорных обязательств в сфере правоотношений, связанных со строительством (приобретением в собственность) различных объектов недвижимости, к числу которых в первую очередь относится жилье в многоквартирных домах. Вместе с тем органы публичной власти не обладают тем объемом полномочий, который бы позволил оказывать помощь гражданам при получении ответов на их обращения к юридическим лицам.

Данная ситуация свидетельствует, с одной стороны, о необходимости повышенного внимания уполномоченных органов тематике обращений, пусть и относящихся к деятельности иных адресатов, но одновременно указывающих на проблемы, имеющиеся в определенных сферах, с другой стороны, об отсутствии нормативного регулирования механизма обращения граждан к юридическим лицам и их обязанности дать ответ, а также четкого определения сроков предоставления данных ответов. Зачастую государственные органы и органы местного самоуправления, должностные лица не могут получить от юридических лиц информацию, необходимую для обобщения, анализа и разрешения существующих проблем в определенных сферах жизнедеятельности, оказания помощи гражданам.

В то же время в рамках Закона об обращениях нельзя урегулировать вопрос о возможности обращения граждан к юридическим лицам для получения информации, не относящейся к служебной или коммерческой тайне. В противном случае данная норма будет противоречить ст. 33 Конституции РФ, которая, говоря, что граждане могут обращаться только в государственные органы и органы местного самоуправления, ничего не упоминает про юридических лиц, являющихся самостоятельными хозяйствующими субъектами.

Долгое время оставался открытым вопрос о закреплении в законодательстве Российской Федерации ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан. Это приводило к тому, что законами некоторых субъектов Российской Федерации устанавливалась, например, дисциплинарная ответственность, как это было сделано в Томской области.

Лишь Федеральным законом от 11.07.2011 № 199-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» введены новеллы в КоАП РФ, установившие административную ответственность за нарушение определенного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления.

Часть 2 ст. 12 Закона об обращениях содержит норму о том, что в исключительных случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив гражданина, направившего обращение, при этом нормативно не определены те случаи, которые могут быть отнесены к числу исключительных, что на практике может привести к необоснованному затягиванию времени рассмотрения поступающих обращений.

Закон об обращениях не содержит перечня исключительных случаев, но, продлевая срок на 30 дней и сообщая об этом автору обращения, субъект, рассматривающий обращение, должен привести веские аргументы в пользу продления срока. При принятии подобного решения любой представитель органа публичной власти должен принимать во внимание реалии современного российского общества, а они свидетельствуют о почти тотальном недоверии граждан к публичной власти и ее представителям, что может спровоцировать поток жалоб в различные инстанции даже по самому пустяковому с точки зрения этой власти поводу. Необходимо также понимать: убедительные с точки зрения органа или должностного лица доводы могут не быть таковыми по мнению автора обращения, что может послужить поводом для жалобы заявителя на несвоевременность рассмотрения его обращения. При возникновении подобной спорной ситуации субъекту рассмотрения обращения будет сложно доказать наличие исключительного случая и тем более причинно-следственной связи между фактом возникновения исключительного случая и невозможностью дать ответ на обращение в обычные сроки. Следовательно, продление срока рассмотрения обращения на 30 дней должно действительно носить исключительный характер и рассматриваться как чрезвычайное событие.

Важно обратить внимание на необходимость устранения неопределенности в содержании сведений: следует закрепить, какие из них могут быть распространены при ответе на обращение, а какие нет (в связи с наличием в УК РФ (ст. 140), а также в КоАП РФ (ст. 5.39) ответственности за отказ в предоставлении гражданину информации). В Законе об обращениях указано, что при рассмотрении обращения гражданин имеет право знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Граждане, реализуя право на обращение, действуют свободно и добровольно. Однако это не означает предоставление абсолютной свободы. Одним из ограничителей выступают права и свободы других лиц. Так, в соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23); сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются (ч. 1 ст. 24). С этим конституционным полномочием корреспондируют обязанности государственных гражданских и муниципальных служащих не разглашать сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным (муниципальным) служащим по его вине должностных обязанностей может стать основанием для применения к нему дисциплинарного взыскания. В статье 13.11 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных). Таким образом, должна быть обеспечена конфиденциальность персональных данных, за исключением случаев обезличенных персональных данных, а также общедоступных персональных данных.

Вместе с этим не всегда гражданин согласится с ответом, в котором ему будет указано, что при работе над его обращением могут быть разглашены сведения, затрагивающие права третьих лиц. В таком случае велика вероятность привлечения к ответственности за непредставление информации, однако разглашение сведений, которые могут повлиять на интересы третьих лиц, также влечет применение санкций.

Еще один сложный вопрос, требующий разрешения, - повторные обращения. На основании ч. 5 ст. 11 Закона об обращениях «в случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение». В то же время повторные обращения не всегда являются признаком злоупотребления правом, они также могут свидетельствовать о недостаточно качественном решении проблемы, изложенной в ранее направленном в орган местного самоуправления обращении. В таком случае является недопустимым прекращение переписки.

Таким образом, в правовом регулировании механизма реализации института обращений в органы местного самоуправления существуют пробелы, затрудняющие обеспечение возможности участия граждан в управлении делами государства. Устранение многих проблем теоретического и практического характера должно достигаться путем изучения правовой природы конституционного права на обращения и понимания особой значимости, важности данного права, изменения сложившихся предубеждений относительно эффективности данной формы оказания воздействия на решения и функционирование органов местного самоуправления. Обращения граждан, являющиеся необходимым элементом обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами местного самоуправления, требуют повышения ответственности должностных лиц и результативности работы органов местного самоуправления по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.

Библиография

1 См.: Румянцева В.Г., Им В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. № 4.

2 См.: Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс».

3 См.: Васильева С.В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации // Законодательство и экономика. 2005. № 5.

4 См.: Глушко Е.К. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: постатейный комментарий // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 2. - М., 2007.

5 См.: Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». - М., 2007.

9 См.: Васильева С.В. Указ ст.

10 См.: Закон Томской области от 11.01.2007 № 5-ОЗ «Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления» // Официальные ведомости Государственной думы Томской области (сб. норм. прав. актов). 25.01.2007. № 60(121).

Проблема обращений граждан заключается в дефиците доверия к власти причины этого в не эффективности и закрытости власти, причины этого то, что граждане не могут получить своевременную необходимую помощь. При этом власть сталкивается с отсутствием эффективного механизма оборотной связи, что мешает реагировать на обращение граждан.

Политический анализ Подъячева К.В. в работе «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти», выделяет следующие проблемы современной работы власти с обращениями граждан:

Во-первых, что среди множества разновидностей обращений наибольшее значение с точки зрения реализации коммуникационной (партиципаторной) функции имеют петиции и гражданские наказы (т.е. массовые обращения). К сожалению, именно они исчезли из Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Во-вторых, видно, что правовое регулирование работы с обращениями граждан крайне эклектично и противоречиво. Принятие в 2006 г. Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не принесло существенного изменения ситуации, поскольку основную роль в нем играют ведомственные инструкции и правила делопроизводства, которые по сути своей не предназначены для нормативного регулирования публичных институтов. Они не публикуются (так как имеют гриф «ДСП») и для граждан недоступны. Тем самым косвенным образом возникает противоречие с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

В-третьих, практическая работа с обращениями технически хорошо организована только в крупных федеральных органах власти (Администрации Президента, Аппарате Правительства). В остальных федеральных и региональных (не говоря уже о местных) органах власти ощущается недокомплект штатов, скудость материально-технической базы и т.п. Однако главное препятствие видится не в техническом обеспечении, а в явных недостатках нормативно-правовой базы, в том числе в слабости и поверхностности федерального закона и устарелости правил делопроизводства Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.81..

При этом обращением граждан обладает «тройственной природой»: «юридического», «бюрократического», «гражданского» института.

В этой тройственной природе есть как достоинства института так и не достатка.

Главное достоинство «тройственной природы» состоит в том, что обращения, процедура рассмотрения которых прописана в законодательстве и многочисленных ведомственных инструкциях, интегрированы в саму бюрократическую систему Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.85..

Как указывал еще М. Вебер, бюрократическая система действует автоматически, в силу формальных правил Вебер М. Бюрократия // Классики теории государственного управления: американская школа. Хрестоматия / Сост. Д. Шафритц, А. Хайд. Пер. с англ. М., 2003. С.112..

Из этого вытекают два важных следствия: во-первых, обращение не может быть проигнорировано в силу самой природы бюрократической системы, связанной формальными рамками инструкций, а во-вторых, институт обращений в целом не может быть ликвидирован, поскольку он является древнейшим информационным каналом для власти и одним из главных средств ее самооправдания.

Второе следствие носит более фундаментальный характер: институт обращений граждан может рассматриваться как единственная форма гражданского участия, которая одновременно интегрирована в структуру публичной власти, причем так, что не может быть изъята оттуда без смертельного ущерба для этой структуры. Следовательно, через посредство обращений, возможно, влиять на принимаемые субъектами власти решения, причем используя сущностные, неотъемлемые черты бюрократии. Такие особенности бюрократии, как формализованность, субординация и автоматизм исполнения, часто считавшиеся злом, здесь могут пойти на пользу гражданскому участию Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.87..

Модернизация института обращений граждан должна проходить в два этапа: на первом - надлежит добиться более эффективного контроля за рассмотрением обращений, пересмотра правил делопроизводства, унификации нормативной базы; на втором - добиваться прозрачности всей системы работы с обращениями с использованием современных информационных технологий. На нынешнем этапе относительно эффективно влиять на решения властных авторов через посредство обращений граждан можно двумя путями: сочетая обращения с другими формами гражданского участия (прежде всего, массовыми акциями и гражданской экспертизой) либо организуя потоки индивидуальных обращений с одинаковыми требованиями Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.95..

Шаги по модернизации института:

Необходимо четко отграничить обращения от иных посланий - поздравлений, благодарностей и т.п. - и закрепить это законодательно, дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем;

Чрезвычайно важно закрепить в законе как отдельные виды обращений с особой процедурой рассмотрения петиции и гражданские наказы;

Следует установить различный минимум подписей для петиций разного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем под петициями об изменении подзаконных актов;

В законе к гражданскому наказу должны быть предъявлены очень жесткие требования (наличие точных данных о направившем объединении, его уставных целях, четкая структура наказа), несоблюдение которых автоматически влечет его отклонение;

Следует детально и четко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность;

Необходимо выработать четкие критерии «контрольности», единые для всех федеральных органов исполнительной власти (отдельно для законодательных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным актом;

Следует закрепить в законе возможность федеральных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений;

Необходимо унифицировать тематические классификаторы обращений и создать единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям граждан хотя бы только в рамках системы федеральных органов исполнительной власти;

Следует унифицировать статистико-аналитическую работу по обращениям граждан, выработать единые формы отчетов и аналитических записок, а также заставить государственные органы открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчеты по работе с обращениями граждан Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.68..

Необходимо работать над существующими проблемами путем изменения функционирования системы государственного управления.

Политическая воля лидеров государства имеется. Так, Президент РФ Д. Медведев сказал: «считаю своей важнейшей задачей дальнейшее развитие гражданских и экономических свобод, создание новых, самых широких возможностей для самореализации граждан» Медведев Д.А. Выступление на церемонии вступления в должность Президента России 7 мая 2008 года. [Электронный ресурс] //Официальный сайт Президента Российской Федерации //http://www.president.kremlin.ru/text/appears/2008/ 05/200262.shtml..

Но воплотить эти пожелания в реальность можно только тогда, когда механизмы реального участия граждан в процессе принятия политических решений станут функционировать регулярно и эффективно, когда граждане смогут постоянно пользоваться институциализированными коммуникационными каналами, одним из которых (и весьма значимым) являются обращения граждан. Всем силам, заинтересованным в модернизации государственного управления и расширении гражданского участия, следует добиваться модернизации института обращений граждан, для начала «первой», затем и «второй ступени» Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.75..

Институт обращения граждан должен усовершенствоваться, что бы граждане могли оказывать влияние не власть даже в условиях уменьшения роли электоральных и других публичных процедур. Необходимо искать возможности такого воздействия, возможных путей трансформации института обращений граждан и технологий его использования в новых условиях, развитие политики и государственного и муниципального управления.