Особенности организации исполнительной власти в федеративном государстве. Дихотомические особенности федеральной исполнительной власти в россии. Причины распада ссср как федеративного государства

Территория каждого государства делится на составные части, определяющие внутреннюю структуру государства, его территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство.

Такого рода устройство территории государства принято называть государственным устройством. Таким образом, государственное устройство – это территориальная организация государства, характеризующаяся определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями, связанной с их правовым статусом.

Государственное устройство Российской Федерации – это территориальная организация Российской Федерации, характеризующаяся федеративной формой ее государственных связей с республиками в составе Российской Федерации, краями, областями, городами федерального значения, автономными областями и автономными округами.

Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, обусловленных демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой федерации, но и ее субъектов. К ним, согласно Конституции Российской Федерации, относятся: государственная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов , которые в своей совокупности образуют единую систему. Согласно Конституции Российской Федерации, в нее входят органы государственной власти и органы государственной власти ее субъектов. Конституция Российской Федерации предусматривает наличие органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Органы законодательной власти – это Федеральное Собрание Российской Федерации; народные, государственные и законодательные собрания, государственные собрания республик в составе Российской Федерации; думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Главной особенностью законодательных органов является необходимость их избрания непосредственно народом. Решения законодательных органов обязательны к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, всеми нижестоящими государственными органами и органами местного самоуправления.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные. Федеральное Собрание Российской Федерации является федеральным законодательным и представительным органом Российской Федерации, а все другие законодательные органы, функционирующие на территории Российской Федерации, относятся к региональным, которые действуют в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации.

Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются на срок 4 года. Совет Федерации и Государственная Дума избирают из своего состава Председателей. Основная функция Федерального Собрания – принятие федеральных законов.

Органы исполнительной власти – это высший орган федеральной исполнительной власти – Правительство Российской Федерации, а также министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты и главы администраций субъектов федерации, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства), возглавляемые Правительством Российской Федерации. Для органов исполнительной власти характерно то, что они либо образуются (назначаются) соответствующими руководителями исполнительной власти, либо избираются народом.

Правительство Российской Федерации образуется Президентом Российской Федерации и состоит из Председателя (который назначается с согласия Государственной Думы), его заместителей и федеральных министров по предложению Председателя Правительства Российской Федерации. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Правительство также обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения и социального обеспечения. Оно принимает меры по обеспечению законности, правопорядка, по борьбе с преступностью.

Органы исполнительной власти делятся по территориальному признаку на федеральные и субъектов федерации. По характеру полномочий различают органы исполнительной власти общей компетенции (ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности) и специальной компетенции (ведающие отдельными отраслями или сферами). Следует также различать органы исполнительной власти коллегиальные (Правительство Российской Федерации и правительства субъектов федерации) и единоначальные (например, министерства).

Органы судебной власти – Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный суд Российской Федерации, другие федеральные суды, а также суды субъектов федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации решает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: федеральных законов и нормативных актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд рассматривает некоторые споры о компетенции, возникающие между органами государственной власти, а также жалобы о нарушениях прав и свобод граждан.

Суды общей юрисдикции состоят из Верховного Суда Российской Федерации, судов субъектов Российской Федерации и местных (городских или районных) народных судов. Они рассматривают гражданские дела (с участием граждан), а также уголовные, административные и некоторые иные дела.

Арбитражные суды состоят из Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных окружных судов и арбитражных судов субъектов федерации, которые рассматривают экономические споры.

Особую группу государственных органов составляют органы прокуратуры, осуществляющие надзор за законностью в стране. Прокуратура Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Особое место в системе органов государственной власти занимает Президент Российской Федерации . Он не входит непосредственно ни в одну из ветвей власти и является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации. Президент избирается на 4 года на основе всеобщего прямого тайного голосования. Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет, не моложе 35 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Президент назначает Председателя Правительства, формирует и возглавляет Совет Безопасности, назначает выборы Государственной Думы, подписывает и обнародует федеральные законы, подписывает международные договоры России.

Глава 2. Особенности организации и функционирования государственной власти в российском государстве.

2.1. Парламентаризм в системе государственной власти.

Представительная ветвь власти характеризуется определенной совокупностью черт. Базовой является системность представительной власти. Речь идет о системе представительных органов. Система представительной ветви власти характеризуется слабыми, в сравнении с системой исполнительной ветви власти, внутрисистемными связями. В пользу системности представительной ветви власти можно назвать единый источник власти (народ), общие принципы формирования и деятельности, единую компетенцию с разделением территории воздействия. В пользу мягких внутрисистемных связей говорит отсутствие императива между вышестоящим и нижестоящим представительным органом (в сущности, их и назвать таковыми нельзя). представительство интересов, выборность – следующие характерные черты исследуемой ветви власти. Выборность – одна из характерных черт как всей системы представительной власти, так и её составной части – Парламента; должна проводиться на основании смешанной избирательной системы как наиболее демократичной.

Представительные органы, в совокупности представляющие собой систему представительной власти, обладают определённым объёмом функций и полномочий, набор которых зависит от демократичности строя и реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в той или иной стране. Во многих странах Парламент не единственный государственный законодательный орган, законы могут издавать и другие органы.

Единство государственной власти при необходимом разграничении её ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Например, акты с названием «законы» вправе принимать, за редким исключением, только представительный орган народа – Парламент, олицетворяющий законодательную власть.

В сферу законодательной власти вмешиваются и суды, верховные и конституционные, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы. В свою очередь, Парламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Например, парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделён полномочием на принятие обвинительного заключения и предания суду высших должностных лиц, в других – рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса. Согласно букве демократических конституций Парламент является верховным законодательным органом государства, однако, в действительности его реальные полномочия иные. В парламентарных странах парламент подвержен эффективному воздействию правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности Парламента. В президентских республиках Парламент юридически более независим. Он не может быть распущен Президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее, президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на Парламент.

Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается, как представляется, не только в множественности её членов (депутатов, сенаторов), но и в структуре – в двухпалатности. С теоретической точки зрения, принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей. Карл Ловенштайн описывает двухпалатную систему как подсистему горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю и балансу палат Парламента. Разделение власти – один из основных принципов демократической организации Парламента.

Конституция Российской Федерации устанавливает: «Федеральное Собрание – Парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Как представительный орган, Федеральное Собрание осуществляет представительство интересов не только населения, проживающего на территории Российской Федерации, но и государственных органов, сформированных населением субъектов Российской Федерации. Законодательный орган – Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства Российской Федерации, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (например, имеет право постановки вопроса о доверии Правительству России), участвует в создании судебных органов государства. Контрольные функции законодательной власти на федеральном уровне исчерпываются контролем над исполнением бюджета (ст.101 Конституции Российской Федерации) и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству. Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной – принятие законов и других правовых актов, которые обязательны для указанных органов. В последнее время в связи с тенденцией к расширению прав парламентов формируется новая модель принципа разделения властей.

Провозглашаемый в актах Совета Европы принцип субсидиарности означает взаимодополнение и взаимозаменяемость властей на всех уровнях. Основной закон Финляндии 1999г. говорит не о разделении властей, а о парламентаризме и разграничении государственных функций.

Таким образом, выделив и проанализировав основные черты представительной ветви власти, можем предложить её определение: Представительная (законодательная) ветвь власти – ведущая в трёх ветвях власти, представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанная на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке полномочий данных выборных органов.

В Конституции Российской Федерации термин «парламентаризм» не упоминается. Тем не менее, в работах российских учёных исследуется его содержание и предполагается применение и воплощение его в российскую действительность.

Парламентаризм можно рассматривать в трёх аспектах: идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости Парламента как института и его общественных функций; реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей; особый случай расширения власти Парламента и образования парламентского Правительства, то есть понятие «парламентаризм» применяется к определённому виду исполнительной власти (такая ситуация характерна для парламентской республики).

Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны, однако сведение понятия парламентаризма к его особому случаю, думается, принижает его историческое значение. Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что «парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделённый не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями». Может существовать парламент, но не быть парламентаризма как системы правления. Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделён полномочиями принятия законодательных актов, избрания правительства, контроля над его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха – в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а путём избрания зачастую тем же парламентом). Согласно этой точке зрения главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя, - верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм; только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти; только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на государственном уровне.

Парламентаризм сегодня представляет собой комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвлённой политической системы. Сначала парламентаризм отождествлялся с конституционной и законодательной властью парламента. Это означало, что принятые парламентом конституция и прочие законы призваны ограничивать волю правителя (парламентаризм конституционных монархий). Позже сущность парламентаризма нашла отражение в принадлежности парламенту верховной власти, в идее парламентского суверенитета. С сущностью парламентаризма отразилась и подотчётность парламенту системы правления, ответственность правительств перед парламентом. Парламентаризм можно определить как особую систему управления государством, структурно и функционально основанную на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа.

2.2. Тип и форма Российского государства

Современная Россия – многонациональное государство. Согласно статье 14 Конституции Российской Федерации – светское государство, никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Статья 28 гарантирует каждому свободу совести, свободу вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Действующая российская власть вернула религиозным общинам большинство сохранившихся храмов, не препятствует строительству новых и обеспечила равноправие граждан независимо от религиозных убеждений и от их наличия или отсутствия.]

Говоря о политическом режиме Российской Федерации нужно отметить, что исходя из признаков того или иного режима, можно констатировать, что современная политическая действительность в России больше ассоциируется с авторитарно-бюрократическим режимом, хотя и характеризующимся определёнными внешними, формальными атрибутами демократии.

Весьма специфична многопартийность. Многие партии и движения находятся в большей мере в виртуальном, а не реальном мире (например, «Социал-демократы», «Женщины России», «За гражданское достоинство», и т.п.). подчас общественное объединение представляет лишь самих лидеров да небольшую группу лиц. В сегодняшней России есть Парламент – Федеральное Собрание. Вместе с тем полномочия его палат (Государственной Думы Российской Федерации и Совета Федерации) весьма ограничены и не позволяют полноценно влиять на политическую ситуацию. В частности, у нынешнего Парламента по Конституции контрольные функции явно занижены. Точно так же можно квалифицировать и ситуацию по поводу установленного в Конституции Российской Федерации института импичмента. Осуществить его реально практически невозможно – слишком много на его пути законодательных и бюрократических препятствий. Что касается гласности, то апогеем её были конец 80-х – начало 90-х гг. Сейчас де средства массовой информации оказались под контролем олигархов, иными словами – «денежных мешков».

Сегодня в Конституции России при характеристике основ государственного устройства используется термин «социальное государство». Социальное государство можно рассматривать как достигнутое состояние, факт государственной жизни общества либо как идею, к которой государство должно стремиться, но которая, как и идея правового государства, пока окончательно не реализована.

Каждое государство следует характеризовать в комплексе, рассматривая его со всех трёх точек. В Конституции форма государства определяется сразу (ст.1) и довольно четко: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Таким образом, декларируется, что в Российской Федерации господствует демократический политический режим (и, соответственно, ей присуще всё то, что присуще демократическому политическому режиму), формой государственного устройства является федерация, а форма правления в России – республика. Содержание этой основополагающей статьи Конституции может быть раскрыто, если исходить из понятия государства как особого социально-политического образования, его природы и форм. Фактически складывающиеся в системе политической власти отношения в России свидетельствуют прежде всего о силе Президента Российской Федерации.

Мы видим, что, несмотря на то, что он не является официальным главой исполнительной власти, Президент, по сути, формирует её состав, структуру и политику, основные задачи. По Конституции Российской Федерации исполнительная власть осуществляется Правительством под руководством его Председателя, но в действительности треть федеральных министерств и ведомств полностью выведена из-под контроля Председателя и подчиняется непосредственно Президенту причём речь идёт не только о силовом блоке. Президенту напрямую подчиняются министерство обороны, МВД, МЧС, МИД, Министерство юстиции, ФСБ, Служба внешней разведки, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, ФСО и др. в США нет ни правительства, ни премьер-министра, а функции федеральных министерств исполняют департаменты администрации Президента, но даже при этом глава государства имеет гораздо меньше исполнительных функций, чем его российский коллега. Даже менять структуру государственных департаментов может только Конгресс, тогда как структура нашего Правительства меняется почти каждый год. Президент США ни одного министра не может назначить без согласия Сената, тогда как наш Президент и кандидатуру Председателя Правительства выносит на рассмотрение Думы, и отправить в отставку может и Правительство в целом, и его Председателя, и министров и т.д. в связи с изменением порядка избрания глав субъектов Российской Федерации, по сути, их теперь назначает сам Президент, и, следовательно, отстранить их от должности может он сам.

К сожалению, в настоящий момент противовесов президентской власти практически не существует. Дума и Совет Федерации абсолютно лояльны к Президенту, и в результате в Парламенте мы не наблюдаем никаких серьёзных политических дискуссий.

Из федеративной формы устройства вытекает правовой принцип, как федерализм. Как правовой принцип федерализм стал в литературе выделяться только в последние годы (М.И. Байтин, В.И. Леушин, А.В. Малько, В.Н. Синюков и др.). федерализм как политический правовой принцип имеет свои принципы. К ним обычно относят государственный суверенитет Российской Федерации, единство системы государственной власти в Российской Федерации, равноправие субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов Российской Федерации, разграничение предметов ведения между Федерацией и её субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и её субъектов. Попытаемся рассмотреть некоторые проблемы, связанные с реализацией данных принципов. Нынешний российский федерализм характеризуется по-разному. Н.В. Брезгулевская считает, например, что он чрезвычайно эклектичен, сочетает многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными наработками. С нашей точки зрения, за минувшее десятилетие сформировалась система, сочетающая в себе и федеративные, и унитарные, и конфедеративные элементы. Именно как стремление к конфедератизму следует оценивать официальные декларации «о государственном суверенитете», «особом статусе», «ассоциированном членстве в Федерации», «праве на выход из состава Федерации», нашедшие отражение в конституциях ряда республик.

По мнению Н.М. Добрынина, у федерального центра властные полномочия (права) в последние годы стремятся к бесконечности, а ответственность (в том числе за судьбы политических и экономических реформ, проводимых в стране) – к нулю. Полномочиями органы власти субъектов наделены предостаточно, катастрофически не хватает лишь одного - финансового сопровождения. Усиление вертикали власти свидетельствует об усилении унитаристских тенденций в развитии Российского государства.

Об укреплении унитаристских тенденций свидетельствует также учреждение федеральных округов, что, во-первых, не предусмотрено Конституцией Российской Федерации, и, во-вторых, практика действия органов власти округов, прежде всего полномочных представителей, вызывает сомнения в их эффективности. К элементам выстраивания вертикали власти следует отнести и реформирование Совета Федерации, состоящего из назначаемых чиновников и бизнесменов, состав которого определяется в политическом «торге» Кремля с регионами. Главы и спикеры регионов перешли в чисто совещательный Государственный Совет и Совет законодателей. Появились правовые инструменты, позволяющие Президенту отстранять губернаторов без объяснения причин. Выдвигается в последнее время идея назначения временных финансовых администраций в дотационных регионах, что явно ущемляет права субъектов Российской Федерации.

Очень остро стоит вопрос о равноправии, равенстве субъектов Российской Федерации. Эта проблема вытекает из проблемы вида федерации – выделяют обычно симметричную и ассиметричную федерации. В нашей стране и юридически, и фактически существует ассиметричная федерация. В целях ликвидации юридического неравенства субъектов Российской Федерации необходимо осуществить ряд мер: постепенно отказаться от регулирования отношений между центром и субъектами Российской Федерации на основе договоров и соглашений, решить вопрос со «сложносоставными» субъектами Российской Федерации, то есть теми, кто включает в себя других субъектов Российской Федерации. «Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, - справедливо замечает В.Е. Чиркин, - представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике». В контексте выравнивания правового статуса субъектов Российской Федерации некоторые авторы предлагают укрупнить отдельные субъекты и сформировать такие субъекты, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-запад, Черноземье, Урал, Дальний Восток, сократить количество субъектов (такая идея сформулирована и в Администрации Президента Российской Федерации), но ставить в равное положение такие субъекты, как Татарстан, Башкортостан, Самарская, Саратовская, Нижегородская области и автономные округа или некоторые области Центрального Нечерноземья совершенно несправедливо.

Характер действующего политического режима в России определяется учёными по-разному. Так, В.С. Нерсесянц – как сочетание элементов авторитаризма с либерализмом, М.В. Баглай – как политический центризм, хотя понятие центризма насколько стало распространённым, настолько и непонятным, поскольку соединить элементы демократического и тоталитарного политических режимов невозможно. В.Е. Гулиев характеризует современный российский политический режим как либерально-демократический, подверженный, однако, авторитарным тенденциям и склонный к репрессивно-антиправовым явлениям. Результаты последних выборов в Государственную Думу, Президента Российской Федерации и становление вертикальной власти и «управляемой демократии» свидетельствуют о невозможности при нынешнем политическом режиме реализовать в полном объёме принципы, вытекающие из демократического политического режима, - реальное народовластие, многопартийность и политический плюрализм, приоритет интересов личности и их гарантирование государством, независимость судебной власти т.д.

Выводы по II главе:

Российскую Федерацию сегодня вряд ли можно в полной мере отнести к социальному типу государств. Выдвинутый и имеющий значение элемента государственной идеологии лозунг «Жить по средствам», по сути, означает признание неспособности государственной власти разработать глобальную доктрину социальной политики и вместе с тем обеспечить эту политику экономическими механизмами.

Вместе с тем долю оптимизма внушает сама попытка конституционного закрепления многих из перечисленных признаков государства современного типа. Поэтому представляется правомерным назвать Россию страной, находящейся на переходной стадии к социальному государству, которое выступает как институт общества, направленный на организацию нормальной жизни и развития всего общества в целом, защиту прав, свобод и законных интересов всех населяющих его граждан и народов.

Форма государственного устройства Российской Федерации закреплена в Конституции статья 1, в которой гласит: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Россия демократическое государство. Демократизм проявляется в закреплении принципа народовластия, признании народа источником власти, представительной и непосредственной формах демократии.

Россия – правовое государство. Это получает выражение в: признании верховенства права и закона, что предполагает связанность законом самого государства; реальности прав личности, их правовой защищённости; взаимной ответственности государства и гражданина; признании принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Конституция Российской Федерации закрепляет республиканскую форму правления. По вопросу о форме правления в Российской Федерации нет единства мнения: некоторые учёные считают Россию президентской республикой, другие – суперпрезидентской, а ряд учёных полагает, что в России смешанная форма правления: президентская республика с элементами парламентаризма. Представляется более правильным считать Россию полупрезидентской республикой.

Заключение

Таким образом, государственная власть представляет собой систему особых общественных отношений и деятельности государственных органов, которая осуществляется посредством установленных законом форм и методов и направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля.

Российское законодательство носит противоречивый характер. Часто в правотворческой деятельности государства наблюдается преобладание интересов некоторых субъектов Федерации и отдельных групп населения, что приводит к ослаблению внутренних связей законодательства, в том числе, и от решения теоретических проблем.

Функции государственного управления присущи все государствам. Функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства сохраняются различия в методах и формах реализации функций, а следовательно, выделяются в самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами – государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций. Центральное место в вопросах государственного управления занимает принцип разделения властей. Целью теории разделения властей является создание эффективного механизма функционирования государственных органов, обеспечение безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, политических свобод. Функции государства взаимосвязаны и, следовательно, невозможно провести жёсткие границы между ветвями власти. Однако необходимо определить полномочия, относящиеся к исключительной компетенции той или иной ветви власти.

Равновесие властей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей – системе сдержек и противовесов. В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит представительной (законодательной) власти. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Россия как федеративное государство построена по смешанному национально-территориальному принципу. Республики, автономные области, автономные округа в основе своей имеют национальный принцип, края и области – территориальный. Однако, и в некоторых национальных образованиях коренное национальное население не составляет большинства (республики Алтай, Коми, Саха (Якутия) и др.). Россия является ассиметричной федерацией: правовое положение и полномочия её субъектов не унифицированы и во многом не равнозначны. Республики находятся в более «привилегированном» положении, чем края и области. Несмотря на эти различия, всем субъектам Российской Федерации присущи общие черты.

власти в демократическом государстве ...

Государство и государственная власть

Курсовая работа >> Государство и право

Означает законность государственной власти и предполагает формирование, организацию и функционирование государственной власти в соответствии... государственной власти в Российской Федерации возлагается на Президента Российской Федерации как главу государства ...

Особенности организации и функционирования малых предприятий

Закон >> Менеджмент

... ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ” Экономический факультет Кафедра экономики и управления организациями Особенности организации и функционирования малых... российской экономикой. Занятость населения приведена в табл. 1. Направленность деятельности государства ...

Исполнительная ветвь государственной власти в Российской Федерации полномочия, структура, опыт

Закон >> Государство и право

Осуществления государственной власти . Разделение властей является одним из наиболее важных принципов организации государственной власти и функционирования правового государства . Существуют...

Проблемы организации исполнительной власти в Российской Федерации.

Принципы организации и функционирования судебной власти.

Органы судебной власти.

Правосудие в Российской Федерации.

Контрольные органы государства.

Прокуратура Российской Федерации, ее функции и место в государственном аппарате. Счетные палаты и иные органы контроля.

Проблема борьбы с коррупцией и бюрократизмом в государственном аппарате.

Система органов государства. Идея разделения властей.

Государственный аппарат, его структура и функции. Задачи административной реформы в Российской Федерации.

Коррупция и бюрократизм в государственном аппарате: причины и методы борьбы.

Тема 26. Современная федерация и самоуправление

Вопросы для контроля:

Понятие и особенности федерации как формы государственного устройства.

Виды федераций.

Конституционная федерация и договорная федерация.

Проблема разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации.

Экономическая самостоятельность субъектов федерации.

Бюджетный федерализм.

Причины распада СССР как федеративного государства.

Идея самоуправления в истории политической и правовой мысли.

Формы реализации права на местное самоуправление.

Органы местного самоуправления, их взаимодействие с органами государственной власти и управления.

Реформа местного самоуправления и формирование системы органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Федерация как форма государственного устройства: понятие, виды, особенности.

Российская Федерация: проблемы совершенствования федеративной формы государственного устройства.

Идея самоуправления в истории политической и правовой мысли. Формы реализации права граждан на местное самоуправление.

Тема 27. Государство, право, законность, правопорядок

Вопросы для контроля:

Понятие и сущность законности.

Конституционная законность (конституционность) – основа законности и правопорядка. Принципы законности.

Законность и справедливость.

Законность и целесообразность.

Законность и правотворчество.

Законность и применение права.

Законность и юридическая ответственность.

Законность и дисциплина.

Гарантии законности.

Политические гарантии законности.

Специально-юридические гарантии законности.

Юридическая ответственность как гарантия законности.

Защита нарушенных прав как гарантия законности.

Пресечение неправомерных действий как гарантия законности.

Деятельность правоохранительных органов.

Общие юридические гарантии законности.

Полнота и непротиворечивость законодательства как гарантия законности.

Понятие правопорядка.

Правопорядок и общественный порядок.

Правопорядок и законность.

Правопорядок как итог (результат) правового регулирования.

Реальное состояние правопорядка и тенденции его развития в различных сферах общественной жизни в Российской Федерации.

Понятие и признаки законности.

Принципы законности.

Гарантии законности.

Понятие правопорядка и общественного порядка.

Актуальные проблемы укрепления законности и правопорядка в Российской Федерации.

Тема 28. Правосознание и правовая культура

Обязательная терминология:

ПРАВОСОЗНАНИЕ – совокупность взглядов, идей, убеждений, мнений, оценок, а также настроений и чувств людей в отношении действующего и желаемого права, деятельности правовых институтов, поступков людей в правовой сфере; одна из форм общественного сознания, представляющая собой психическое отражение правовой действительности.

ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА – часть культуры общества, охватывающая способы правотворчества и реализации права, опосредующие их государственно-правовые институты, социально-правовую практику и сложившееся в обществе правосознание (правовая культура охватывает основные элементы национальной правовой системы); применительно к личности – характерные для данной личности взгляды, убеждения, ориентации, образцы правового поведения, отражающие состояние индивидуального правосознания.

Вопросы для контроля:

Правосознание как форма общественного сознания.

Понятие и виды правосознания.

Структура правосознания.

Правовая идеология.

Правовая психология.

Правовые идеи и правовые эмоции.

Уважение к закону и праву.

Правосознание как элемент и фактор развития правовых систем.

Правосознание и правотворчество.

Правосознание и правоприменение.

Правосознание и поведение человека: потребности, интересы, мотивация, принятие решения.

Функции правосознания.

Регулятивные функции правосознания.

Моделирование как функция правосознания.

Прогнозирование как функция правосознания.

Общественное и индивидуальное правосознание.

Правосознание должностных лиц.

Уровни правосознания.

Основные характеристики статуса регионов в федерациях. По­скольку федерализм представляет собой такую политическую органи­зацию, при которой государственное управление разделено между регио­нальными и центральным правительством таким образом, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончательные решения по определенным видам деятельности, региональное управление в этом случае приобретает качественно новые характеристики. Связано это прежде всего с двумя базовыми обстоятельствами.

Во-первых, основу федерализма составляет гарантированное раз­деление власти между центром и региональными властями.

Во-вторых, именно регионы выступают в роли субъектов Федера­ции, то есть речь идет о территориальном разделении власти, при ко­тором субъекты Федерации определены географически.

На статус регионов оказывают существенное влияние и такие, вто­ричные по своей сути характеристики федерализма, как:

1. Наличие конституции. Разделение власти должно быть четко определено: и центральному, и региональным правительствам необ­ходимы твердые гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулированы. Конечно, никакая конституция не может слу­жить абсолютной гарантией, тем не менее она является необходимым компонентом федерализма.

2. Двухпалатный парламент. Высший законодательный орган фе­деративного государства, как правило, состоит из двух палат: Первая представляет население страны в целом, а вторая - субъекты федера­ции, то есть является органом представительства регионов на общего­сударственном уровне управления.

3. Право субъектов Федерации принимать участие в изменении федеральной конституции и самостоятельно вносить изменения в собственную конституцию. Как правило, изменения федеральной конституции не могут быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия субъектов Федерации. Оно может быть выра­жено верхней палатой парламента, представляющей субъекты фе­дерации, и / или одобрением со стороны по крайней мере боль­шинства законодательных органов субъектов Федерации или рефе­рендумами, проводимыми в субъектах Федерации. Однако эти примеры не опровергают общей тенденции к унификации систем государственного управления на уровне Федерации в целом и от­дельных ее субъектов.

4. Равное или непропорционально сильное представительство не­больших субъектов Федерации в верхней палате парламента. По­скольку все субъекты Федерации имеют равное представительство (Россия, США, Швейцария - по два представителя, Австралия - по десять представителей) небольшие субъекты получают преимуще­ство, так как их небольшое население имеет такое же представитель­ство, как население крупных образований. Хотя в германском бун­десрате и канадском сенате нет равного представительства субъектов Федерации, все равно меньшие по численности населения единицы имеют определенные преимущества в представительстве, не соответ­ствующие пропорциональному соотношению численности населе­ния в них. Исключением опять является Австрия, где в бундесрате представительство земель примерно пропорционально численности их населения.

5. Децентрализация государственного управления. Определение степени централизации / децентрализации представляет значитель­ную трудность. Чаще всего за основу берутся расходы и доходы цен­тра и регионов. Однако многие исследователи считают, что целесооб­разнее сравнивать централизованное и нецентрализованное налого­обложение. К последнему относятся, во-первых, налоги, собираемые субнациональными уровнями управления для самих себя, во-вторых, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и доли опреде­ленных центральных налогов, автоматически передаваемые субна­циональным уровням управления. При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых центром субнациональным уровням (транс­ферт центра), а также обо всех налогах, связанных с социальным страхованием. Анализ ситуации в 22 развитых демократических госу­дарствах показывает, что исходя из этого критерия средний уровень централизации для 15 унитарных государств составляет 83 процента, а для 6 федеративных - 58 процентов.

Пути и мотивы создания федераций и их влияние на развитие ре­гионального уровня управления. Как известно, федерация представ­ляет собой комплексное и всегда сознательно создаваемое государ­ственное образование. Она может создаваться путем объединения независимых государств, как это произошло в США в 1787 г., в Ка­наде в 1867 г., в Австралии в 1901 г. Она может навязываться со стороны бывшими колонизаторами при предоставлении независи­мости, что было характерно для Латинской Америки и ряда Бри­танских колоний. Такой «навязанный» федерализм редко бывает стабильным и способным к дальнейшему саморазвитию. В этом плане типичен пример недолго просуществовавшей Восточно-Аф­риканской федерации, включавшей в себя Кению, Танганьику (те­перь - Танзания) и Уганду. Наконец, третий путь (путь России, Бельгии, Германии, Австрии) - путь превращения унитарного го­сударства в федеративное.

В основе создания федеративного государства лежат, как правило, определенные мотивы.

Во-первых, стремление максимально адекватно отразить гетеро­генный (неоднородный) характер многонационального общества (Индия, Югославия, Нигерия, Россия).

Во-вторых, надежда на приобретение определенных политических выгод, на политическое и военное усиление. При этом речь может идти не только о противостоянии внешней агрессии, но и об усиле­нии собственных возможностей для экспансии. Так, например, соз­датели Канадской федерации стремились обеспечить свое политиче­ское и экономическое влияние на северо-запад континента в проти­вовес конкуренции США.

В-третьих, сильнейшим мотивом для объединения может стать экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федерали­сты были убеждены, что создание федерации будет способствовать быстрому экономическому развитию. Именно экономические причи­ны заставили Великобританию участвовать в процессе создания за­падноевропейской федерации. Аналогичны и причины центростре­мительных тенденций в СНГ.

Если в первом случае инициатором процесса федерализации стра­ны выступает, как правило, центр (хотя действия центрального пра­вительства могут быть в определенной степени и навязаны ему раз­личного рода национально-этническими и религиозными движения­ми, партиями или группами), то во втором и третьем - инициатива исходит от регионов.

Вне зависимости от того, какие конкретные причины лежали в ос­нове создания федерации, очевидно, что она является ярким приме­ром того, как можно организовать внутреннее управление государст­вом, чтобы сделать это государство максимально конкурентоспособ­ным на мировой арене. Однако очевидно, что, по крайней мере, на начальном этапе существования федеративного государства, полити­ческая власть в значительной степени концентрируется в руках тех, кто инициировал процесс федерализации. Именно они и определяют правила игры, то есть реальный статус центрального и региональных органов управления.

Принципы построения федеративного государства. Федеративное государство обычно должно строиться на трех основных принципах, определяющих суть взаимоотношений между регионами и центром:

1. Принцип автономии. Федерация в целом и каждое из ее образо­ваний наделяются прерогативой принятия законов. Имеет место ре­альное разделение власти. Полномочия тех и других распространяют­ся на строго определенные сферы деятельности. В этом плане автоно­мия исключает всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее субъектов в решение одного и того же вопроса, то есть каждый обла­дает собственными исключительными полномочиями.

2. Принцип равенства. Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, политический контроль над ее субъектами в сфере компетенции последних. Сами же субъекты Федерации тем бо­лее не вправе навязывать ей свою волю. Как с точки зрения права, так и на практике все объединяющиеся в Федерацию единицы должны быть равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавли­вает и разграничивает их компетенцию.

3. Принцип участия. Федеративное государство основывается на изначальном распределении полномочий и средств их осуществле­ния. Подобное разделение функций должно быть компенсировано наличием механизмов сотрудничества. Субъекты Федерации участву­ют в руководстве на федеральном уровне, в первую очередь, через верхние палаты национальных парламентов.

Типология федеративных отношений. В общем виде, не с точки зре­ния конституционного закрепления, а с точки зрения реального соот­ношения сил, сложившегося между центром и субъектами Федера­ции, канадские исследователи К. Кернаган и Д. Сигель выделяют сле­дующие виды федерализма:

Квазифедерализм.

Федеративное государственное устройство существует практиче­ски только на уровне законов, которые в реальной политической жизни не действуют. Сохраняется практически полный диктат цен­тра. Субъекты Федерации представляют собой обычный уровень иерархической управленческой пирамиды централизованного госу­дарства.

Классический федерализм.

Основным его принципом является такое разделение власти меж­ду центральным и региональным правительствами, при котором каж­дое из них в пределах своей компетенции координирует свои дейст­вия самостоятельно в условиях относительной автономии.

Кооперативный федерализм.

Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной «притирки» и согласования позиций между уровнями управления, при этом не столько законодательным и судебным путем, сколько наработкой опыта взаимодействия через постоянные консультации и координацию для совместных решений. Для этого типа федера­лизма характерна фрагментация власти внутри каждого уровня управления, жесткое функциональное разделение, формирование специфических связей между группами чиновников-профессиона- лов, действующих на различных уровнях государственного управле­ния, в значительной степени закрытый для общественности харак­тер этих связей.

Исполнительный федерализм.

Концентрация и централизация власти высшими органами испол­нительной власти как федерации в целом, так и ее субъектов, кон­троль за отношениями между центром и регионами со стороны поли­тиков и официальных лиц с широким кругом функциональных инте­ресов, крайне формализованные и широко освещаемые средствами массовой информации процедуры налаживания и совершенствова­ния отношений между центром и субъектами Федерации.

Чрезвычайный федерализм.

Существует в период глубоких социальных и экономических по­трясений (войны, великая депрессия и т.п.). В этом случае субъекты Федерации добровольно передают часть своей компетенции центру на определенный период времени.

Федерализм с двойным лицом.

Субъекты Федерации находятся в данном случае в неравном пра­вовом положении, имеют различный конституционный статус. Соот­ветственно их реальные права и возможности в значительной степени различаются. В отечественной литературе в данном случае принято говорить об асимметричном характере федерации.

В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в полной мере отнести к какому-либо типу федерализма, скорее можно гово­рить о тяготении к одной из этих моделей или сочетании характерных черт нескольких из них. Так, для Российской Федерации в период до августа 1991 г. в значительный степени был характерен квазифедера­лизм (то же самое можно сказать и о доперестроечном СССР), в на­стоящее же время начинают превалировать черты исполнительного федерализма.

Специфические черты приобретают региональное управление и политика в тех случаях, когда главной целью создания федеративного государства было предоставление автономии определенным группам населения, таким как религиозные и этнические меньшинства, осо­бенно в тех случаях, когда они образуют ярко выраженные субобщно­сти в плюралистическом обществе. В соответствии с типологией, предложенной Ч. Тарлтоном, целесообразно последовательно прово­дить различие между конгруэнтным и неконгруэнтным федерализ­мом. Конгруэнтные федерации состоят из территориальных единиц, социальный и культурный состав которых близок в каждом из субъек­тов Федерации и в федерации в целом. В полностью конгруэнтной федеральной системе субъекты Федерации представляют собой сво­его рода отражение в миниатюре важнейших характеристик федера­ции в целом. Соответственно, неконгруэнтные федерации состоят из субъектов, социальные и культурные характеристики которых сильно отличаются друг от друга и от федерации в целом.

Другой способ их различения - сравнение политических границ между субъектами Федерации и социальных границ между группа­ми, такими, как религиозные и этнические меньшинства. В некон­груэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпаде­нию, в конгруэнтных - к пересечению. Если политические грани­цы определены таким образом, что они примерно соответствуют социальным границам, гетерогенность федеративного государства как целого трансформируется в высокую степень гомогенности на уровне субъектов Федерации. Другими словами, неконгруэнтный федерализм может сделать плюралистическое или полуплюрали­стическое общество менее плюралистическим путем создания от­носительно однородных меньших по размеру и численности насе­ления территорий.

15. Соотношение государственного управления! и "местного самоуправления в современных государствах.

Местное самоуправление представляет собой самоуправление суб­национальной (в федерации - субрегиональной) территориальной единицы государства.

Автономия местного самоуправления и государственная власть. Ор­ганы местного самоуправления имеют принципиально иную природу и значение, чем институты государственной власти, и более тяготеют к гражданскому обществу. Они не являются субъектами государст­венной власти, а входят в группу субъектов публичной власти.

В принципе, автономия местного самоуправления всегда относитель­на, поскольку для нее характерно наличие двух типов ограничений.

Первый тип - это экономические и социальные ограничения, проистекающие из различных источников.

Во-первых, условия функционирования местной экономики ли­митируют налоговую базу, дающую возможность повышения мест­ных доходов.

Во-вторых, доминирующие в местном сообществе интересы могут оказывать давление на процесс принятия политических решений.

В-третьих, возможные варианты политических решений, прини­маемых органами местного самоуправления, могут ограничиваться местной политической культурой, определяющей, что «подобает де­лать», а что «нет» местным властям.

В-четвертых, сама структура местного самоуправления, его из­лишняя фрагментарность могут ограничивать возможности принятия эффективных решений.

Второй тип :

Формы и методы контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти.

Сфера компетенции, основные функции органов местного само­управления, а также формы и методы их реализации.

Формы и методы контроля со стороны органов государственной вла­сти. В принципе существует два основных способа, с помощью кото­рых государственная власть может регулировать деятельность органов местного самоуправления.

Первый - это законодательное регулирование, где вмешательство органов государственной власти в детали сведено к минимуму. Это своего рода «дистанционный» контроль. Другой путь контроля за деятельностью местного самоуправле­ния - это административное регулирование, предусматривающее та­кой порядок взаимоотношений между центром и местами, при кото­ром путем создания правил и инструкций государство в лице цен­тральных органов власти детальным образом предписывает органам местного самоуправления тот или иной способ действий.

Универсальным методом влияния органов государственной власти на местное самоуправление во всех странах Западной Европы являет­ся финансовый контроль.

Сфера компетенции и функции местного самоуправления. Положе­ние зависит от его функций.

Наиболее просто выглядит ситуация там, где существует лишь один уровень местного самоуправления, но один уровень местного самоуправления встречается сравнительно редко. В целом куда более обычным является наличие нескольких уров­ней: двух - муниципалитет и округ или даже трех, если сюда включается уровень сел или прихо­дов.

В целом, наиболее распространенными сферами компетенции орга­нов местного самоуправления являются следующие: городское (сель­ское) планирование и развитие; жилье; дороги; транспорт; образова­ние; профессиональное образование и образование взрослых; дея­тельность в сфере культуры, включая библиотеки и музеи; отдых и охрана окружающей среды; здравоохранение и социальная помощь; полиция; пожарные службы; развитие местной экономики и стиму­лирование занятости; коммунальные услуги; туризм.

В целом, давая оценку отношениям между органами государствен­ной власти и местным самоуправлением в развитых демократиях, можно сделать вывод о существовании трех основных моделей этих взаимоотношений.

Модель относительной автономии. Эта модель предоставляет неза­висимость органам местного самоуправления, не отрицая в то же вре­мя реальности существования общенационального государства. Ак­цент делается на предоставление свободы действий местным властям в четко определенных рамках прав и обязанностей. Модель агентств. В рамках этой модели органы местного само­управления рассматриваются главным образом в качестве своего рода агентств, проводящих политику центра. Это обеспечивается деталь­ной спецификацией в законодательстве, развитием соответствующей системы правил и регулирования, а также организацией контроля. В этом случае нет необходимости или оснований для введения сущест­венного местного налогообложения. Основу доходов местных властей составляют субсидии центра и другие неместные источники финан­сирования.

Модель взаимодействий. В этой модели трудно определить сферы действия центральных и местных органов власти, поскольку они включены в сложную систему взаимоотношений, в которой акцент делается на взаимное влияние

16. Современные политико-административные системы.

В начале рассмотрения этой темы определим понятие «политико-административная система» и поясним, что понимается под структурой и функциями политико-административной системы. В политической науке и теории государственного управления понятие «система» является центральным и наиболее широко применяемым. При этом следует различать простое изучение объекта как системы и методологически более узкий подход с точки зрения общей теории систем.

Основы системного мышления в философии и социальных науках были заложены еще древними мыслителями. Более последовательно и четко системные принципы были реализованы Гегелем. Понятия целостности, соотношение целого и части, определенные этим немецким философом, способствовали дальнейшему развитию системного мировоз­зрения в различных областях гуманитарного знания. Системный подход к анализу социального и политического управления широко представлен в работах ведущих социологов, политологов и теоретиков менеджмента XX в. Т.Парсонса, Р.Мертона, Г.Алмонда, Д.Истона, А.Богданова, Ф.Тэйлора, А.Файоля и др.

Общая теория систем, кибернетика и системный анализ, в отличие от системного подхода, - сравнительно поздний продукт науки. Эти научные направления применительно к исследованию политико-административного управления представляют собой попытку преодоления тех недостатков, которые обнаружила классическая теория административно-государственного управления, а именно - представления о закрытости организационных систем, стабильности их целей и задач, рациональном поведении организации и ее отдельных элементов, невнимание к внутренним процессам самоорганизации системы. К разработчикам этого подхода можно отнести Н.Винера, У.Эшби, С.Бир, А.Назаретян. Таким образом, в зависимости от избранной методологии или аспекта рассмотрения понятие «система» может иметь различные определения, каждое из которых будет отличаться большей или меньшей степенью обобщения. Как наиболее общее, т. е. применимое к описанию систем любой природы и сложности, можно привести следующее определение: система - это структурно-функциональное единство элементов. Что касается рассмотрения общественной сферы, то наиболее общим здесь будет понятие «социетальная система», предложенное А.Г.Келлером. Под ней понимается общественная формация, включающая функциональное взаимодействие ее основных структур - экономической, социальной, идеологической и политической.

Политическая система может быть рассмотрена как часть социетальной или общественной системы, которая включает организацию политической власти, комплекс отношений между обществом и государством, характеризует протекание политических процессов, включающих институционализацию власти, характер политического участия и т. д.

По отношению к политической системе понятие политико-административной системы уже и специфичнее.

Политико-административная система - это совокупность устоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамическом взаимодействии с институтами гражданского общества.

Как и любой другой системе, политико-административной свойственен ряд определяющих признаков:

1) целостность или несводимость - свойство, свидетельствующее о том, что система не равна сумме составляющих ее элементов. Она обязательно включает комплекс связей или отношений между элементами;

2) упорядоченность - структура системы, подчиненная определенному порядку отношений, который может быть выявлен и зафиксирован;

3) делимость - свойство системы обладать присущим ей и соответствующим только ей составом (набором) подсистем и частей.

Как следует из приведенного выше определения, политико-административной системы, ее структура - это комплекс устойчивых взаимосвязей между основными элементами системы (ветвями государственной власти, институтами государственного управления и внешней по отношению к ним среды), обычно формализуемыми в праве.

На эффективность структуры политико-административной системы оказывает влияние ряд факторов: совершенство правовой базы, учет социокультурных особенностей данной страны, материально-техническое обеспечение и др.

Однако главный критерий, по которому можно судить об эффективности или неэффективности структуры политико-административной системы, - степень ее соответствия внешней среде. Таким образом, эффективная структура - это такая структура, которая позволяет системе оптимально взаимодействовать с внешней средой, отвечает ее запросам и вызовам.

Типология. В первом приближении политико-административные системы можно классифицировать по критерию формы территориального устройства государства. Традиционно выделяют три основные формы территориального устройства: Ø федерация, Ø конфедерация, Ø унитарное государство.

Очевидно, что форма государственного устройства предопределяет специфику отношений между элементами и уровнями политико-административной системы. Следовательно, каждой из вышеназванных форм соответствует своя, особенная политико-административная структура. Ряд авторов выделяет особые типы административно-государственного управления: унитарный и федеральный.

Другая типология исходит из выделения особых моделей политико-административных систем в государствах с различными формами правления. Здесь можно определить следующие модели политико-административных систем: Ø монархии, Ø парламентские республики, Ø президентские республики, Ø полупрезидентские республики.

Президентская модель характеризуется тем, что президент является главой всей федеральной исполнительной власти; Кабинет министров имеет лишь совещательный статус при главе государства и правительства; президент независим в области законодательства, но противовесом ему служат независимые Конгресс и Верховный суд. Данная модель проста и рациональна, так как исполнительная власть сконцентрирована в руках президента. Кроме того, президентская модель исполнительной власти создает возможности для эффективного контроля парламента над исполнительной властью вследствие неспособности главы государства распустить парламент. Но, в тоже время, вследствие значительной независимости законодательной и исполнительной ветвей власти, весьма затруднен поиск компромиссных решений, точек соприкосновения между ними.

Основной характеристикой парламентской модели являются то, что глава государства может быть наследным монархом или президентом, избранным прямым или непрямым голосованием, но его функции - церемониальны и он не обладает полномочиями исполнительной власти. Эффективное руководство осуществляется Кабинетом министров во главе с премьер-министром. В рамках парламентской модели существуют два варианта взаимоотношений парламента и исполнительной власти: преобладание парламента и преобладание кабинета. Диссертант подчеркивает такую особенность, что функционирование парламентской модели исполнительной власти не столь стабильно, как в рамках президентской модели, так как правительство здесь должно пользоваться доверием парламента, соответственно, любое изменение соотношения сил в парламенте неизбежно сказывается и на составе правительства, особенно в странах с коалиционными, многопартийными правительствами.

Как показывает реальная политическая практика, ни одна из исследованных моделей политико-административных систем не является идеальной. Поэтому новейшей тенденцией является преодоление недостатков обеих моделей исполнительной власти и синтезирование их позитивных черт для того, чтобы сделать государственный механизм более стабильным и гибким.

Третья типология различает модели политико-административных систем по группам стран, объединяемых на основании общих культурных, правовых и политических традиций и практик: Ø англосаксонская модель; Ø модель «наполеоновских» стран; Ø модель, характерная для северных стран; Ø модель «германских» стран.

Мы предлагаем использовать следующую классификацию политико-административных систем, различающую типы систем по принципам (механизмам) взаимосвязи структуры и окружающей среды:

1) механический - характеризуется крайне слабой структур ной реакцией на изменения среды. Соответственно для систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим;

2) адаптивный - характеризуется приспособлением (адаптацией) к изменениям внешней среды. Административные системы такого типа реагируют post-factum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный;

3) креативный - характеризуется активной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Политико-административные системы такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный. Очевидно, что для современных государств, находящихся в условиях крайне нестабильной внешней среды, наиболее эффективным является именно креативный тип политико-административной системы.

Еще одним понятием, важным для анализа политико-административных систем, является «организационный порядок».

Это основной компонент политико-административного управления, «включающий в себя как продукты «прошлого» управленческого труда (решения, объективированные в стабильной должностной структуре, административном распорядке), так и систему стихийно сложившихся (неформальных) правил и норм отношений в коллективе». Особое внимание следует обратить именно на последнюю «неформальную» составляющую организационного порядка, зачастую оказывающую решающее влияние на практику политико-административного управления, реальный расклад сил и отношения внутри административных организаций и между ними.

17. Политико-административные системы англосаксонских стран.

Удовлетворительная сравнительная перспектива может быть полу­чена, если вначале анализ будет сосредоточен на связях между вла­стью главы исполнительной власти в конституционной системе и пуб­личной властью, которая представлена политическими партиями и функционирующими законодательными органами.

Исполнительная власть в Великобритании сосредоточена на вла­сти премьер-министра, который руководит необходимым большинст­вом в палате общин (являющейся нижней, избираемой палатой двух­палатного парламента) и является лидером своей политической пар­тии. С другой стороны, в Соединенных Штатах исполнительная власть находится полностью под руководством Президента, который фактически не контролирует свою партию и конституционно не име­ет права управлять большинством Конгресса - американским двух­палатным законодательным органом, состоящим из Палаты предста­вителей и сената.

Другими словами, политическое лидерство Британского премьер- министра в парламенте - твердая устоявшаяся особенность консти­туционной ветви власти. Американский вариант - это чрезвычайно мощная индивидуаль­ная исполнительная власть.

На втором уровне сравнительного анализа должна быть показана конституционная природа главы исполнительной власти в обеих сис­темах.

Власть исполнительного органа и само его существование в Со­единенном Королевстве является просто действующей частью кон­ституционного порядка в целом, в том смысле, что он не основан на учрежденных высшим законом инструментах, которые формально оцениваются в рамках установленной законом Конституции, так как в Англии система общего права не имеет в качестве собственного ис­точника формальной Конституции. С другой стороны, исполнитель­ная власть Президента Соединенных Штатов юридически ясно заяв­лена в Федеральной Конституции, статья 2 которой законно устанав­ливает источник исполнительной ветви власти.

В-третьих, кроме конституционных особенностей, и британский премьер-министр, и американский президент находятся под глубо­ким влиянием проблем ежедневной политики; и источниками их фактической власти являются в основном двухпартийные политиче­ские системы.

В американской системе, хотя президент и определяется часто как лидер своей партии, эта предполагаемая связь - простая баналь­ность; эффективность этого вида партийного лидерства весьма со­мнительна, потому что существующая федеральная структура двух американских партий, разделяющих власть в Конгрессе, очень далека от выражения единственного национального лидерства. Британский премьер-министр - фактически руководитель пар­тии, которая победила на парламентских выборах, и в высшей степе­ни ответственен за публичный образ партии и избирательный успех: так, его главная проблема заключается в удержании под строгим кон­тролем внутреннего баланса политики партии, действий отколовших­ся фракций и противников и в скрытом влиянии кабинета и членов правительственных кабинетов.

Четвертая проблема, на которой стоит сосредоточиться - ответ­ственность.

Согласно вышесказанному: а) британский парламент является «законодательным органом» в полном смысле слова, означая истинного законодателя в рамках страны и органа, ко­торый имеет право конституционного превосходства; Ь) премьер-ми- нистр и кабинет осуществляют исполнительную власть и существен­но контролируют парламент; с) судьи рассматривают юридические дела и могут разрешать любой конфликт между двумя ветвями власти. В американской федеральной системе управления президент и обе палаты конгресса не связаны формально установленным парламент­ским голосованием о доверии, но имеется большое число форм вза­имного контроля, которые работают в двух противоположных на­правлениях: а) от президента к Конгрессу через влияние Белого дома на индивидуальных конгрессменов и сенаторов, президентские по­слания, неутомимую деятельность по связям с общественностью чи­новников из Белого дома, урегулирование исполнительных про­грамм, вето на законопроекты; и Ь) от конгресса к президенту через роль председательствующих лиц обеих палат, систему комиссии кон­гресса, голосование по федеральному бюджету, механизмы партий­ной системы.

Следующая значимая характеристика - власть патронажа, кото­рая имеет совершенно разные конституционные корни в Британии и в Соединенных Штатах.

В Британском правительстве патронаж - конкретная власть ре­гулирования состава кабинета (состоящего из ограниченного до 21- 22 числа секретарей и государственных министров, которые отвеча­ют за ключевые отделы) и большей части правительства. Американский способ интенсивного патронажа, чьи базовые структуры в некоторой мере отражает британскую практику начала и середины XVIII столетия и массивный контроль прежних премьер- министров над государственной службой, находит­ся в исключительной власти федерального президента как главы ис­полнительной власти, и как таковой патронаж работает как значи­тельно более жесткое управление большим числом федеральных чи­новников от высших государственных служащих до государственных секретарей и даже до судей Верховного суда и членов независимых ведомств и федеральных агентств.

Дальнейшее из­мерение власти премьер-министра в Британии и президента в Со­единенных Штатах - строгий контроль над деятельностью исполни­тельной власти и государственной службой в целом. Оба являются сильными руководителями исполнительной власти, и государствен­ная служба ставится под их прямое наблюдение не только косвенно через их руководство министрами и государственными секретарями, но также и более непосредственно через особые правительственные агентства. В Великобритании рекрутирование на гражданскую служ­бу, будучи когда-то вопросом патронажа, переходит к независимому органу, в то время как в Соединенных Штатах президент может управлять почти лично не только более чем тремя сотнями высокопо­ставленных правительственных постов (самыми высокими из которых являются посты государственных секретарей), но также и тысячами более низких должностей в государственной службе, большим коли­чеством председателей правительственных и квазиофициальных агентств и т.д.

И британский премьер-министр, и американский президент могут развивать свои функции от имени собственных штабов.

Офис британского кабинета - главная опора для руководства премьер-министром исполнительной властью. Он может рассмат­риваться в качестве автономного суперотдела, работающего под ру­ководством министра офиса. Своего рода «ядро исполнительной власти» мы можем видеть также и в Соединенных Штатах, хотя исполнительное управление американского президента, с разных точек зрения, значительно бо­лее сложная правительственная структура, чем британский офис Ка­бинета.

Организационные, функциональные и правовые особенности органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти. Компетенция органов исполнительной власти. Взаимодействие органов исполнительной власти с органами законодательной власти и Президентом РФ.

Орган государственной исполнительной власти - это субъект публичного права, созданный в установленном законом порядке, имеющий организационно-правовую форму государственного бюджетного учреждения, финансируемый из бюджета Российской Федерации или ее субъекта, наделенный учредителем компетенцией, имуществом и правами юридического лица, включенный в организационную систему государственной исполнительной власти, участвующий в осуществлении возложенных на эту систему целей, задач, функций, а также административного управления и административно-правового регулирования путем издания правовых актов и совершения иных организационных действий.

Исполнительные органы государственной власти представляют собой организованные структурные части государства, обладающие статусом субъекта публичного права и юридического лица. Они образуются и ликвидируются государством в лице органов законодательной либо исполнительной власти в организационно-правовой форме государственного бюджетного учреждения. Их финансирование осуществляется государством.

Рассматриваемые субъекты права именуют чаще всего органами исполнительной власти. Известны и другие их названия: "исполнительные органы", "государственные органы управления", "органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление", "структуры государственного управления".

В соответствии с федеративным устройством России свои органы государственной исполнительной власти имеют Российская Федерация и се субъекты. Первые именуют федеральными, вторые - органами субъектов РФ, или региональными.

В процессе исторического развития исполнительные органы государственной власти приобрели определенные организационные, функциональные и правовые особенности. Они претерпели существенную трансформацию в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. По ранее действовавшему законодательству их называли органами государственного управления или исполнительно-распорядительными органами. В связи с коренными политическими и социально-экономическими преобразованиями в стране, значительным сокращением государственного сектора экономики рассматриваемые органы функционально все в большей степени отходят от непосредственного государственного управления хозяйственной и иной деятельностью предприятий, учреждений, организаций. Они формируются как субъекты, участвующие в осуществлении государственного и правового регулирования в сферах своей деятельности и на подведомственной территории. За ними сохраняются функции управления (руководства) лишь в отношении тех организационных звеньев, которые входят в систему исполнительных органов государственной власти, а также непосредственно подчиненных им организаций (предприятий, учреждений).

Конституция РФ и текущее законодательство создали правовые условия для изменения характера взаимодействия органов исполнительной власти с органами законодательной власти. Они повлияли на рост самостоятельности и ослабление непосредственного воздействия законодательной (представительной) власти на органы исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти формируются в основном при решающем участии Президента РФ и Правительства РФ, региональные - высших должностных лиц субъектов РФ и их правительств.

За органами законодательной власти остался в основном такой мощный канал воздействия, как принимаемые ими законы. В то же время Президент РФ и органы исполнительной власти в лице Правительства РФ, высших должностных лиц и правительств (администраций) субъектов РФ получили возможность влиять на правотворческую деятельность органов законодательной власти через предоставленное им право законодательной инициативы. Президент РФ и высшие должностные лица субъектов РФ наделены правом подписи и нравом возвращения на повторное рассмотрение законов. Для обеспечения тесного и конструктивного взаимодействия с органами законодательной власти органы исполнительной власти назначают в них своих представителей.

Исполнительные органы государственной власти составляют организационную систему, которая в свою очередь входит в систему органов государственной власти России. В Конституции РФ имеются четыре важнейшие предписания, закрепляющие существование указанной системы и уточняющие ее параметры. В ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование этих органов. Федерация и ее субъекты совместно определяют общие принципы организации системы исполнительных органов государственной власти. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации органов государственной власти. В пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти .

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров . Правительство является высшим исполнительным органом государственной власти РФ, возглавляющим систему органов исполнительной власти РФ. В Конституции РФ не названы иные, кроме Правительства, федеральные органы государственной исполнительной власти, хотя таких органов немало. Система органов исполнительной власти установлена в Указах Президента РФ "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и "О структуре федеральных органов исполнительной власти". В состав указанных органов входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства .

Исполнительную власть в субъектах РФ осуществляют их высшие органы исполнительной власти в лице правительств (администраций), возглавляемые по федеральному закону высшими должностными лицами субъектов (президентами, губернаторами). В субъектах РФ формируются согласно конституциям (уставам), региональным законам органы государственной исполнительной власти субъектов в организационно-правовой форме министерств, комитетов, управлений, департаментов, отделов и т.п.

Основы организации и деятельности исполнительных органов государственной власти установлены в разветвленной системе нормативных правовых актов (Конституции РФ, федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, других законах субъектов РФ, иных нормативных правовых актах). Практически каждый из существующих органов исполнительной власти имеет основной нормативный правовой акт, регламентирующий его статус, порядок образования, организации и функционирования. Иногда таким актом является федеральный или региональный закон. Например, основы организации и деятельности высшего исполнительного органа государственной власти России урегулированы Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" .

Федеральные и региональные органы исполнительной власти РФ и ее субъектов формируются и действуют на основе положений об этих органах. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, утверждает Президент РФ . Положения о других федеральных органах исполнительной власти утверждает Правительство РФ . Положения об исполнительных органах государственной власти субъектов РФ утверждают высшие органы исполнительной власти соответствующих субъектов.

Для правового статуса исполнительных органов государственной власти наиболее характерно наличие компетенции, которая находит выражение в принадлежащих им властных правах и соответствующих им обязанностях. Нередко в нормативных правовых актах используется понятие "полномочия", которое охватывает права и обязанности органа исполнительной власти (должностного лица).

Наделение органов исполнительной власти компетенцией осуществляется на основе законов, а также правовых актов вышестоящих органов исполнительной власти. Компетенционные права органов исполнительной власти адресованы исключительно тем субъектам права, которые им подчинены или подведомственны и юридически обязаны следовать принимаемым ими правовым актам.

Компетенционные обязанности в отличие от прав имеют двоякую направленность. С одной стороны, конкретные органы исполнительной власти несут обязанности перед другими органами государственной власти, чьи акты согласно законам и праву они должны исполнять, перед кем отчитываются. С другой стороны, они несут обязанности перед подчиненными, подведомственными субъектами. И в том и другом случаях содержание обязанностей состоит в необходимости принятия правовых решений при наличии предусмотренных законодательством условий, в исправном и эффективном использовании предоставленной власти (компетенции).

Таким образом, в правоотношениях с исполнительными органами подведомственные им субъекты административного права не только обязаны следовать их властной воле, но имеют право ожидать и требовать, чтобы они разумно и эффективно использовали принадлежащую им власть в целях достижения запрограммированных в праве результатов.

Исполнительные органы государственной власти осуществляют подзаконную деятельность. Государство возлагает на органы исполнительной власти деятельность по исполнению законов. Поэтому ее называют одновременно исполнительной и подзаконной. Органы исполнительной власти призваны осуществлять указы Президента РФ, правовые акты вышестоящих федеральных и региональных исполнительных органов, а также адресованные им правовые акты органов судебной и контрольной ветвей власти. Содержание возложенной на органы исполнительной власти деятельности определяется в законодательстве с помощью таких категорий, как цели, задачи, предметы ведения, функции, формы, методы, компетенция, полномочия, права, обязанности.

Система исполнительных органов государственной власти и сами эти органы имеют структуру, которая подвержена частым изменениям. Она установлена в правовых актах, схемах управления и штатных расписаниях. Систему и структуру федеральных органов исполнительной власти утверждает Президент РФ. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается законом соответствующего субъекта. Их структура определяется высшим должностным липом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) того же субъекта .

Совершенствование организационной структуры государственной исполнительной власти представляется делом чрезвычайно актуальным и необходимым. К сожалению, немало ошибочных решений принимается по вопросам создания государственных органов вообще и органов государственной исполнительной власти в частности. Нередко систему органов государственной власти, государственный аппарат сравнивают в литературе с машиной. Однако при создании и формировании рассматриваемой системы не научились еще использовать точные расчеты и технологии как при конструировании и производстве машин, систем машин. Создатели органов государства, к сожалению, значительно уступают в профессионализме специалистам по техническим системам, так как часто руководствуются не твердым расчетом, а главным образом благими пожеланиями, ведомственными и даже клановыми, личными интересами и представлениями, нередко ошибочными. Если бы это было не так, то Россию не преследовали бы бесконечные организационные реформы.

Исполнительные органы отличаются от государственных организаций следующими признаками: а) первые входят в организационную систему государственной исполнительной власти, вторые - нет; б) первые наделены государством некоторым объемом исполнительной власти, компетенцией, а вторые их не имеют; в) первые участвуют в осуществлении государственной исполнительной власти, административного управления и административно-правового регулирования, вторые испытывают на себе воздействие власти, управления и регулирования, заняты выполнением производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной невластной деятельности.

Существует некоторое сходство исполнительных органов государственной власти и работающих в них должностных лиц. И те и другие находятся в системе государственной исполнительной власти, наделены компетенцией. Однако должностные лица не являются ее структурными подразделениями и не обладают внутренней структурой. Они занимают должности в исполнительных органах и относятся к индивидуальным субъектам права (физическим лицам), в то время как органы государственной исполнительной власти принадлежат к коллективным (организованным) субъектам.