Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов представляет собой сложную и многопла­новую проблему. Решение ее сопряжено с регулированием вза­имоотношений человека и природы, подчинением их определен­ной системе законоположений, инструкций и правил. В нашей стране такая система установлена в законодательном поряд­ке.

Правовая охрана природы представляет собой сово­купность установленных государством правовых норм и воз­никающих в результате их реализации правоотношений, на­правленных на выполнение мероприятий по сохранению есте­ственной среды, рациональному использованию природных ре­сурсов, оздоровлению окружающей человека жизненной среды в интересах настоящего и будущих поколений. Это система госу­дарственных мероприятий, закрепленных в праве и направлен­ных на сохранение, восстановление и улучшение благоприятных условий, необходимых для жизни людей и развития материаль­ного производства.

В систему правовой охраны природы России входят четыре группы юридических мероприятий:

Правовое регулирование отношений по использованию, со­
хранению и возобновлению природных ресурсов.

Организация воспитания и обучения кадров, финансиро­вание и материально-техническое обеспечение природоохранных
действий.

Государственный и общественный контроль за выполне­нием требований охраны природы.

Юридическая ответственность правонарушителей.

В соответствии с экологическим законодательством объек­том правовой охраны выступает природная среда - объектив­ная, существующая вне человека и независимо от его сознания реальность, служащая местом обитания, условием и средством его существования.

Имеется большое количество законоположений, определяю­щих правовое регулирование природоохранных отношений. Со­вокупность природоохранных норм и правовых актов, объеди­ненных общностью объекта, предметов, принципов и целей пра­вовой охраны, в России образует природоохранное (экологиче­ское) законодательство.

Источниками экологического права признаются норматив­но-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, ре­гулирующие экологические отношения. К ним относятся зако­ны, указы, постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, законы и нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Наконец, в числе источников экологиче­ского права большое место занимают международно-правовые акты, регулирующие внутренние экологические отношения на основе примата международного права.

Историю развития экологического законодательства России определили два обстоятельства. Возникнув в 1917-1918 гг. как российское законодательство, оно длительное время развивалось в составе законодательства СССР и было лишено своей самосто­ятельности и оригинальности. Еще в 80-х гг. экологическое за­конодательство развивалось в рамках земельного законодатель­ства.

Следует выделить основные шесть периодов экологиче­ского законодательства:

1918-1922 гг. - возникновение и становление законода­тельных актов об охране и использовании природных ресур­сов

1922-1957 гг. - активное развитие союзного законодатель­ства природоресурсного направления;

1953-1963 гг. - принятие во всех республиках бывшего СССР законов об охране природы (например, закон РСФСР об охране природы был принят в I960 г.);

1968-1980 гг. - проведение кодификации союзного и рес­публиканского законодательства о земле, недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе. Принятие по этим объ­ектам соответствующих Основ законодательства Союза ССР и союзных республик, кодексов в союзных республиках;

1985-1990 гг. - попытка перестроить общественные отно­шения в охране природы и рациональном использовании при­родных ресурсов, разработать закон об охране природы в СССР и создать специальные органы управления в СССР и республи­ках;

С 1991 г. и до настоящего времени - суверенизация России, распад Союза ССР, пересмотр законодательства Российской Фе­дерации, в том числе экологического, принятие Закона об охра­не окружающей природной среды (1991 г.), Земельного кодекса (1991 г.), Закона РФ о недрах (1992 г.), Основ лесного законода­тельства (1993 г.) и других актов экологического направления.

Новая кодификация экологического законодательства проходила на основе преемственности законотворчества, с уче­том недостатков прежней системы правового регулирования: на­пример, резко сократилось число порученческих норм, которыми были наполнены нормы Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, недрах, водах, лесах, законы о жи­вотном мире и атмосферном воздухе. Значительно сократилась декларативная часть принимаемых законов, усилилась детали­зация законодательного материала.

Один из пороков прежней системы экологического законода­тельства состоял в ее ведомственности. Законы определяли лишь общие положения, а относительно деталей регулирования ссы­лались на действующие нормативные акты правительства, ми­нистерств, ведомств. В новом экологическом законодательстве этот диктат подзаконных актов правительства и ведомственных учреждений практически отсутствует.

В результате последней кодификации окончательно сложи­лась система экологического законодательства, в основе кото­рой находятся три основополагающих нормативных акта: Декларация Первого съезда народных депутатов РСФСР о госу­дарственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (1990 г.), Декларация прав и сво­бод человека и гражданина (1991 г.) и Конституция Российской Федерации, принятая в результате всенародного голосования 12.12.1993 г.

Система экологического законодательства, руководствующа­яся идеями основополагающих конституционных актов, включа­ет в себя две подсистемы: природоохранное и природоресурсное законодательство.

В природоохранное законодательство входит Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» и другие законодатель­ные акты комплексного правового регулирования.

В подсистему природоресурсного законодательства входят: Земельный кодекс РСФСР, Закон РФ о недрах, Основы лесно­го законодательства РФ, Водный кодекс РСФСР, Закон РСФСР об охране и использовании животного мира (1982 г.), а также другие законодательные и нормативные акты.

В принятой 12 декабря 1993 г. Конституции РФ отраже­ны основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка. Вслед за Федеративным договором Конституция РФ вводит в на­учный оборот определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: при­родопользование, охрана окружающей среды, обеспечение эко­логической безопасности.

Центральное место среди экологических норм Конституции РФ занимает ст. 9, ч. 1, где указывается, что земля и другие при­родные ресурсы в Российской Федерации используются и охра­няются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В Конституции РФ есть две очень важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благо­приятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причи­ненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ст, 9, ч. 2). Первая касает­ся биологических начал человека, вторая - его материальных основ существования.

Конституция РФ также оформляет организационно-право

вые взаимоотношения Федерации и субъектов Федерации. Так, согласно ст. 72, пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водным и другими природными ресурсами, природо­пользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологи­ческой безопасности являются совместной компетенцией Феде­рации и субъектов Федерации.

По предмету своего ведения Российская Федерация прини­мает федеральные законы, которые являются обязательными на территории всей страны. Субъекты Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отношений, включая принятие законов и иных нормативных актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные правовые акты субъ­ектов Федерации не должны противоречить федеральным зако­нам. Положение Конституции РФ конкретизируется в источни­ках экологического права.

19 декабря 1991 г. был принят Закон «Об охране окружаю­щей природной среды», который заполнил пробел российского экологического законодательства и определил следующие пути разрешения противоречий, возникших между экологией и эконо­микой:

Во-первых, этот Закон является главным законодательным актом, предметом регулирования которого служат природо­охранные отношения. Регулируя эти отношения, он преследует цель решения трех задач: сохранение природной среды, преду­преждение и устранение вредного влияния хозяйственной дея­тельности на природу и здоровье человека, оздоровление и улуч­шение качества окружающей природной среды.

Закон возглавляет систему экологического законодатель­ства, т. е. в вопросах охраны природной среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательству.

Во-вторых, основное направление Закона состоит в обеспече­нии научно обоснованного сочетания экологических и экономи­ческих интересов с приоритетом охраны здоровья и естествен­ных прав человека на здоровую, чистую окружающую среду. В качестве такого обоснования выступают предельно допустимые нормы воздействия хозяйственной деятельности на природную среду. Превышение этих норм является экологическим правона­рушением.

В-третьих, в отличие от отраслевых законов (например, Основ земельного законодательства) Закон формулирует требования, обращенные к источникам вредного воздействия на при­родную среду, т. е. к предприятиям, учреждениям и организа­циям, оказывающим вредное воздействие на природную среду.

В-четвертых, центральная тема Закона - человек, охрана его жизни, здоровья от неблагоприятного воздействия окружа­ющей среды. В Законе человек рассматривается и как субъект воздействия на природную среду, несущий ответственность за свою деятельность, и как объект такого воздействия, наделен­ный гарантиями на возмещение причиненного вреда.

В-пятых, нормы Закона закрепляют механизм его исполне­ния, который состоит из системы, включающей экономическое стимулирование хозяйственника в охране природной среды и меры административно-правового воздействия на нарушителей эколого-правовых предписаний.

Закон закрепляет экономический механизм охраны окружа­ющей среды, а также обязательность государственной экологи­ческой экспертизы, государственного экологического контроля, его правомочия по приостановлению, ограничению, прекраще­нию деятельности экологически вредных производств, меры ад­министративной и уголовной ответственности за экологические правонарушения, возмещение вреда природной среде и здоровью человека, экологическое образование и воспитание.

Эффективность этого механизма зависит от уровня органи­зационной деятельности органов надзора и контроля по охране природной среды, от материально-технического и финансового обеспечения природоохранных мероприятий, от исполнитель­ской дисциплины, а также состояния экологической культуры в обществе.

Охрана здоровья и обеспечение благополучия человека - ко­нечная цель охраны окружающей природной среды. Поэтому в законодательных актах, направленных на охрану здоровья гра­ждан, экологические требования занимают ведущее место. В этом смысле источником экологического права служит Закон РСФСР о санитарно-эпидемиологическом благополучии населе­ния (1991 г.).

Он регулирует санитарные отношения, связанные с охраной здоровья от неблагоприятного воздействия внешней среды - производственной, бытовой, природной. Экологические требо­вания, выраженные в статьях Закона, одновременно являются и источниками экологического права. Например, на охрану здоровья и окружающей природной среды направлены нормы ст. 18 Закона о захоронении, переработке, обезвреживании и утилиза­ции производственных и бытовых отходов и т. д.

Другим источником экологического права служат Основы законодательства РФ об охране здоровья (август 1993 г.). В целом они относятся к источникам административного права, так как регулируют административные отношения. Однако в них есть нормы, обеспечивающие экологические права граждан. Так, ст. 28 закрепляет права граждан на охрану здоровья в эко­логически неблагополучных районах.

Эти два больших закона комплексной подсистемы экологиче­ского законодательства составляют основу для охраны окружа­ющей природной среды и обеспечения экологического законода­тельства.

Большую роль в обеспечении экологического права играют акты природоресурсного законодательства России, основным из которых является Земельный кодекс РСФСР, принятый Вер­ховным Советом РСФСР в 1991 г. Земельный кодекс 1991 г. принципиально отличается от первого, принятого в России в 1922 г., и второго (1970 г.). Это кодекс периода перехода от ад­министративного метода регулирования земельных отношений к гражданско-правовым. Он построен на отмене исключительно­сти государственной собственности на землю и другие природ­ные ресурсы и провозглашении приоритета частной собственно­сти на землю. Земля стала объектом гражданского оборота - купли-продажи, наследования, залога, аренды и т. д. Данное обстоятельство в корне изменило содержание земельных право­отношений и методов их регулирования.

Все нормы Земельного кодекса разделяются на четыре груп­пы. Первая группа - нормы, регулирующие земельно-граждан­ские отношения; вторая группа - земельно-административ­ные нормы, регулирующие управленческие отношения в обла­сти использования, распределения и перераспределения земель, их учета по количеству и качеству; третья группа - земель­ные отношения, связанные с использованием земель и выпол­нением прав и обязанностей землепользователями; и, наконец, четвертая группа - земельно-экологические нормы, регламен­тирующие охрану земель в качестве природного фактора и за­щиту окружающей природной среды от вредного воздействия использования земель.

В этой части Земельный кодекс нужно рассматривать как источник экологического права.

Конституция РФ внесла ряд существенных изменений в ста­тьи Земельного кодекса, регламентирующих куплю-продажу земель и совершение других земельных сделок. Поэтому Ука­зом Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ» из 127 статей кодекса 48 были отменены. Принято решение о под­готовке нового Земельного кодекса, который учитывал бы эти изменения.

Отход от административного метода регулирования харак­терен и для других актов природоресурсного законодательства. Вместе с тем в ряде законов наблюдается тенденция к укрепле­нию административно-правового метода регулирования за счет сокращения норм экологической защиты.

Так произошло и с Законом РФ о недрах, принятым в 1992 г. Цель правового регулирования использования недр как объекта государственной собственности состоит, согласно содержанию закона, в решении трех проблем: установление строгой системы лицензирования на использование недр; введение оплаты за ис­пользование недр; распределение доли доходов, получаемых от использования недр, добычи ископаемых, захоронения вредных веществ.

Несмотря на то, что недра являются природным объектом, составной частью окружающей природной среды, охраняемой государством, в Закон не включены нормы собственно эколого-правового содержания. Следовательно, говорить о Законе о недрах как об источнике экологического права можно только в самом общем виде.

Правовые нормы по охране природы и рациональному приро­допользованию содержатся также и в других актах природоре­сурсного законодательства России. К ним относятся Основы лес­ного законодательства, Водный кодекс РСФСР, Закон РСФСР об охране и использовании животного мира и др. В них содержатся и административные, и эколого-правовые нормы. Некоторые из них устарели и требуют доработки с учетом рыночных отноше­ний, так как были приняты правительством России в условиях социалистических отношений.

Круг экологических вопросов, по которым могут издавать­ся указы и распоряжения Президента РФ, практически не огра

ничей. В их числе следует назвать указ от 4 февраля 1994 г. о государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития или указ от 27 декабря 1993 г. о приведении земельного законода­тельства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федераль­ных законов, нормативных указов Президента РФ Правитель­ство РФ издает постановления и распоряжения, отвечая также за их исполнение. Постановление Правительства также является нормативно-правовым актом. В соответствии со ст. 114 Консти­туции РФ Правительство обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспече­ния, экологии.

Постановления правительства по вопросам экологии можно разбить на три группы.

К первой группе относятся те, которые принимаются во ис­полнение закона для конкретизации отдельных положений. На­пример, постановление Правительства РФ от 20 июня 1993 г. об утверждении Положения о государственной экологической экс­пертизе.

Вторая группа постановлений предназначена для определе­ния компетенции органов управления и контроля. Например, По­ложение о министерстве охраны окружающей природной среды и природных ресурсов, утвержденное постановлением Прави­тельства РФ от 22 февраля 1993 г.

Третья группа постановлений Правительства РФ включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирова­ния экологических отношений. Таким актом следует считать постановление Правительства от 4 ноября 1993 г. о создании российской системы предупреждения и действий в чрезвычай­ных ситуациях.

Природоохранительные министерства и ведомства наделя­ются правом издавать нормативные акты в рамках своей компе­тенции. Они предназначены для обязательного исполнения дру­гими министерствами и ведомствами, физическими и юридиче­скими лицами. Так, Минприроды России издает нормативные приказы, инструкции и положения по вопросам охраны окружа­ющей среды и использования природных ресурсов. Госкомсан-

эпиднадзор РФ наделен правом утверждения санитарных норм и правил по вопросам охраны окружающей среды - воздуха, водных источников, почв - от загрязнения.

Немаловажную роль играют нормативные правила - сани­тарные, строительные, технико-экономические, технологические и т. д. К ним относятся нормативы качества окружающей сре­ды: нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации, и т. д. Эти нормативы представляют собой технические правила и в этом виде они не рассматриваются как источники права. Закон об окружающей природной среде (ст. 25, 27 и др.) устанавлива­ет юридическую обязанность их исполнения, что и придает та­ким нормам юридический характер. Ведомственные норматив­ные акты могут быть отменены Правительством РФ, если они противоречат закону. Акты вступают в силу только после реги­страции в министерстве юстиции и публикации в газете «Рос­сийские вести». Согласно Конституции РФ субъекты Федерации также вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к их ведению. Нормотворческой деятельностью вправе заниматься представительные и исполни­тельные органы власти республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Сфера компетенции субъектов Федерации определяется от­раслевыми законодательными актами: по землепользованию - Земельным кодексом, по недрам - Законом о недрах, водополь­зованию - Водным кодексом, по использованию животного ми­ра - Законом о животном мире, по окружающей природной среде - Законом об охране окружающей природной среды. В основе такого разделения правового регулирования лежит от­ношение к природным ресурсам. Порядок отнесения природных ресурсов к федеральным или иным регулируется указом Пре­зидента РФ о федеральных ресурсах. Конституция РФ (ст. 76) устанавливает твердое правило: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В случае наличия про­тиворечия между нормативными актами субъектов Федерации и статьями федеральных законов первые подлежат отмене ука­зом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. По­мимо специальных нормативно-правовых актов экологического содержания в последние годы широко используется экологизация нормативных актов, регулирующих экономическую, хозяйственную и административную деятельности предприятий. Под экологизацией понимают внедрение экологических требова­ний в нормативно-правовые акты неэкологического содержания. Необходимость такого процесса объясняется тем, что экологиче­ские законы не всегда могут напрямую касаться хозяйствующих субъектов, занятых в различной сфере производства.

Так, Закон РФ о защите прав потребителей (ст. 7) дает пра­во потребителю требовать, чтобы товары были безопасны для его жизни. Он также дает право органам управления на при­остановление реализации товаров, если создается угроза здоро­вью граждан, либо состоянию окружающей среды. В законах о местном самоуправлении, о налогообложении юридических лиц отражены различные льготы за снижение выбросов, использова­ние чистых технологий и т. д.

Подводя итоги рассмотрения данной темы, следует отме­тить, что развитие нашего общества, научно-технический про­гресс создают новые экологические проблемы, связанные с охра­ной окружающей природной среды и рациональным использова­нием ее ресурсов. Меняется техника, технология, условия жизни человека, требующие новых законов по охране природы. Поэто­му развитие эколого-правовых норм - процесс непрерывный и неизбежный.

9.3. Правовое обеспечение экологического контроля

Система природоохранного законодательства в России имеет четыре уровня: законы, правительственные нормативные акты, нормативные акты министерств и ведомств, норма­тивные решения органов местного самоуправления. Вершиной этой пирамиды является Конституция, в которой декларируют­ся права человека на благоприятную окружающую среду, отра­жаются положения об охране природы и рациональном исполь­зовании природных ресурсов.

Ключевым экологическим законом России является Закон «Об охране окружающей природной среды», вступивший в дей­ствие 3 марта 1992 года. В его 15 разделах отражены основ­ные вопросы взаимодействия человека с природой на территории Российской Федерации. Из 94 статей Закона главные его положе­ния явились основой для других нормативных природоохранных актов.

Задачи, принципы и основные объекты охра­ны окружающей природной среды сформулированы в I разде­ле Закона. Впервые четко выражен приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных условий для жизни, труда и отдыха населения при осуществлении любой деятельности, оказывающей воздействие на природу. Согласно этому разделу Закона объектами охраны являются естествен­ные экологические системы, озоновый слой атмосферы, а также Земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосфер­ный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микро­организмы, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране подлежат заповедники, заказники, национальные природ­ные парки, памятники природы, редкие растения и животные.

Компетенция государственных органов в экологической области определена в нескольких статьях 1-го раздела Закона. Эти статьи являются основой для построения системы управле­ния охраной природы в России.

Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду закреплено во 2-ом разделе Закона. Каждый гражданин России имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, которое обеспечи­вается планированием, управлением, нормированием и госкон­тролем качества среды, страхованием граждан, возмещением им ущерба здоровью, нанесенному за счет загрязнения природ­ной среды или иных вредных воздействий. Каждый гражданин имеет право участвовать в общественных экологических объеди­нениях и движениях, которые имеют государственные гарантии предоставленных им прав в области охраны среды.

Экономический механизм охраны среды (IIIраз­дел) - основной в Законе «Об охране окружающей природной среды». В нем раскрывается принцип платности за природо­пользование и загрязнение среды. Размеры оплат отличаются в несколько раз для разрешенных (в пределах лимитов) объемов природопользования (или загрязнение) и сверхлимитных. При нанесении ущерба среде плата не освобождает природопользо-вателя от обязанности восстановления нарушенного объекта.

Важное место в экономическом механизме охраны среды име­ет ст. 18, которая устанавливает, что любой природопользователь обязан заключить договор с исполнительным органом власти на предполагаемую хозяйственную или иную деятельность. Договор заключается на основе экологической экспер­тизы и лицензии (разрешения) на комплексное природопользо­вание. Договор устанавливает порядок использования ресурсов, права и обязанности природопользователя, ответственность сто­рон, размеры платежей, порядок компенсаций ущерба, организа­цию санитарно-защитных зон и пр. Лицензия, выдаваемая специ­ально уполномоченными государственными органами, устана­вливает лимиты на использование природных ресурсов и загряз­нения среды, фиксирует экологические требования. Несмотря на некоторую неопределенность в порядке введения договоров на природопользование, во взаимодействии ветвей власти и госу­дарственных органов надзора при их использовании, эта статья Закона может играть решающую роль в переходе природополь-зователей к малоотходным и ресурсосберегающим технологиям, к бережному отношению к природе.

Средства, получаемые за природопользование, согласно За­кону, аккумулируются на счетах внебюджетных экологических фондов и реализуются на природоохранные цели в следующей пропорции: 10 процентов перечисляются в федеральный фонд, 30 - в областной (краевой, республиканский), а 60 - определя­ют местный (городской, районный) фонд. Такое положение кри­тикуют отдельные руководители Министерства финансов Рос­сийской Федерации, которые полагают, что логичнее все отчи­сления аккумулировать в бюджете, на специальных расчетных счетах. Однако не столь важно, где хранить средства, важно - как их расходовать. По мнению большинства специалистов по вопросам охраны окружающей природной среды, более логич­ным является сохранение установленных Законом экологических фондов при условии их использования только по назначению, на решение наиболее приоритетных задач, гласно.

Нормирование качества окружающей среды и порядок государственной экологической экспертизы, установленные в разделах IV и V, позволяют обеспечить государственное воздействие на природопользовате-лей. Уровни предельно допустимых воздействий на окружаю­щую среду по всем их видам должны утверждаться специаль­но уполномоченными органами РФ в области охраны среды и санитарно-эпидемиологического надзора. Эти же органы могут выдавать предписания на ограничение, приостановление и пре­кращение деятельности природопользователя при нарушении им

установленных экологических нормативов. Это, безусловно важ­ный рычаг воздействия на природопользователей, введение ко­торого в жизнь диктуется отсутствием должного набора нор­мативных актов, определяющих порядок применения санкций к нарушителям.

Перед заключением договора на природопользование долж­на проводиться государственная экспертиза, выводы которой обязательны как при заключении договора и определении его условий, так и при применении экономических и иных санкций к природопользователю. В Законе предусматривается и обще­ственная экологическая экспертиза, выводы которой становят­ся юридически обязательными, если они утверждены органами госэкспертизы.

Экологические требования к предприятиям, сооружениям и иным о б ъ е к т а м сформулированы в VI-VII разделах Закона. Они обязательны как при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в строй, так и при эксплуатации объектов. Эти требования учитывают при составлении договоров на природопользование, при отработ­ке ведомственных нормативных документов, в том числе строи­тельных норм и правил (СНиП), норм технологического проек­тирования (НТП, ВСН), ведомственных норм технологического проектирования (ВНТП) и др. Только после приведения этих до­кументов в соответствие с положениями Закона можно говорить об единой комплексной программе экологизации хозяйственной деятельности. В ряде СНиПов вопросы экологии полностью от­сутствовали (2.01-82 «Строительная климатология и геофизи­ка», 3.05.05-84 «Технологическое оборудование и технологиче­ские трубопроводы» и др.). В некоторых они сформулированы так, что не имеют юридической силы. Например: «По возможно­сти следует давать оценку предполагаемого воздействия объекта строительства на окружающую среду». 1

Порядок действий в чрезвычайных экологи­ческих ситуациях и на особо охраняемых при­родных территориях узаконен в VIII-IX разделах. Зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия устанавливают высшие органы власти РФ по представлению специально уполномоченных государственных органов. По их же

представлению образуются и государственные природные запо­ведники, заказники, национальные парки, на чьих территориях запрещается хозяйственная и иная деятельность, противореча­щая целям их создания.

Особо выделены в Законе курортные и лечебно-оздорови­тельные зоны, в которых введены округа санитарной охраны и которые рассматриваются как особо охраняемые территории вокруг городов и поселков. Статус же зеленых городов (поселков)

­ "СН 225-79. «Инструкция по инженерным изысканиям для промышлен­ного строительства».

Законом не оговаривается, но их защитная роль от всех видов за грязнений атмосферы общеизвестна (исследованиями, проводившимися в 68 городах и поселках Московской области, устано­влена зависимость между площадью зеленых насаждений, при­ходящихся на одного человека, и средней продолжительностью жизни). Поэтому разработка положений о содержании зеленых насаждений с учетом местных условий в соответствии со ста­тьями Закона, безусловно, необходима.

Экологический контроль согласно Закону (раздел X) является системным и состоит из государственного, производ­ственного и общественного. Государственный контроль дол­жен осуществляться как органами власти, так и специально уполномоченными органами. Оптимальным решением являет­ся скоординированный контроль представителями обоих орга­нов.

Экологическому воспитанию, образованию, научным исследованиям отведено достаточно много места в разделе XI Закона. Например, ст. 75 Закона преду­сматривается: «Руководители министерств и ведомств, пред­приятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, связанные с деятельностью, оказывающей вред­ное влияние на окружающую природную среду и здоровье чело­века..., обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работ, требующих соответствующих знаний».

Неподготовленные должностные лица и руководители не только не смогут обеспечить сохранение природной среды в сфере своей деятельности, но и грамотно отстаивать интере­сы организаций перед надзорными и санитарно-экологическими органами (службами) и пр.

Порядок разрешения споров в области охраны окру­жающей среды устанавливается в XII разделе Закона.

Ответственность за экологические нарушения (раздел XIII) подразделена на дисциплинарную, администра­тивную, материальную и уголовную - для физических и юридических лиц; административную и гражданско-право­вую - для учреждений, предприятий и организаций. Порядок возмещения вреда, причиненного экологическим правона­рушением, предписан XIV разделом Закона. Несмотря на юри­дическую четкость положений Закона об экологических право­нарушениях, они, к сожалению, пока не привели к коренному улучшению защиты среды от посягательства на нее. Требуют­ся многочисленные подзаконные и нормативные акты. Нужны их исполнители. Экологическим нарушениям должна быть по­священа отдельная глава Уголовного Кодекса РФ, в которой необходимо сформулировать общие и частные нормы по этим правонарушениям, установить виды ответственности.

Отдельный раздел Закона (раздел XV) посвящен между­народному сотрудничеству в области охраны среды.

Закон об охране природной окружающей среды России да­ет основания для создания цельной системы природоохранного законодательства. В сочетании с другими законами, приняты­ми за последние годы: «О санитарно-эпидемиологическом бла­гополучии населения» (1991 г.), «Основами законодательства об охране труда» (1993 г.), «О недрах» (1993 г.), это создает основы природоохранного законодательства.

9.4. Органы управления, контроля и надзора по охране природы, их функции

Исключительно важную роль в реализации основ природо­охранного законодательства играют органы управления, контро­ля и надзора в области охраны окружающей природной среды России. Действующей структурой органов управления охраны окружающей природной среды предусматриваются две катего­рии: органы общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенции относятся: Президент, Федеральное собрание, Государственная Дума, Пра­вительство, представительные и исполнительные органы власти

объектов Федерации, муниципальные органы. Наряду с охраной окружающей природной среды эти органы ведают и другими во­просами, входящими в круг их компетенции.

К государственным органам специальной компетенции от­носятся те, которые предназначены выполнять только природо­охранные функции.

В соответствии с постановлением Правительства РФ № 279 от 5.04.93 г. Министерству охраны окружающей среды и природ­ных ресурсов РФ отводились как природоохранные функции, так и функции рационального использования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны. Одна­ко последние функции были чисто символическими. Названное министерство не имело практических и юридических прав для их реализации. Все сводилось к таинственному слову «координа­ция», правовое содержание которого в России не зафиксировано ни в одном документе. Этот термин обретает конкретный смысл только через расшифровывающие его документы, но их не было в положении о Минприроды России. Не было, соответственно, и подразделений, осуществляющих данную функцию. Фактиче­ски координация выполнялась правительственной комиссией по охране окружающей среды и природопользованию.

В октябре 1996 года была утверждена новая структура орга­нов управления и контроля за охраной окружающей природной среды на федеральном уровне. Природоохранные функции были распределены между двумя органами: Государственным комите­том РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология) и Ми­нистерством природных ресурсов, созданными на основе упразд­ненного Минприроды. Все природоохранные функции перешли к Госкомэкологии. На Министерство природных ресурсов воз­лагается осуществление функций рационального использования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике России.

Экологическая политика Российской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального использования при­родных ресурсов на современном этапе должна базировать­ся на программных документах, принятых в 1992 г. на Кон­ференции ООН в Рио-де-Жанейро, а также на указе Прези­дента РФ «Об утверждении концепции перехода Российской Федерации к устойчивому экономическому развитию» (апрель 1996 г.).

Основные направления экологической политики России сле­дующие:

последовательное решение проблем развития хозяйствен­ного комплекса государства, при котором полностью учиты­ваются экологические и природно-географические условия кон­кретных территорий для обеспечения благосостояния народов,
населяющих эти территории;

последовательное достижение на каждой конкретной тер­ритории надлежащего качества среды обитания, отвечающего
не только принятым сегодня санитарно-гигиеническим нормам,
но и той системе его оценок, которая учитывала бы генетическое
здоровье населения;

восстановление и сохранение биосферного равновесия (на
локальном, региональном и глобальном уровнях) генетического
фонда животного и растительного мира;

рациональное использование всего природоресурсного по­тенциала России.

Реализации перечисленных направлений должно способство­вать формирование эффективной системы органов государствен­ного управления в области экологии и природопользования. Они должны рассматриваться в тесной взаимосвязи и объединяться механизмом управления в единую систему.

По-видимому, наряду с основами природоохранного зако­нодательства, необходим экологический кодекс, который пере­вел бы правовые экологические нормы в ранг моральных ценно­стей и имел бы нравственную направленность и воспитательное значение.

9.5. Задачи и полномочия органов управления Российской Федерации и ее субъектов в области охраны природы

Высшие федеральные, а также республиканские, областные, краевые законодательные органы России согласно Закону РФ «Об охране окружающей природной среды» призваны опреде­лять основные направления государственной природоохранной политики, утверждать экологические программы, устанавли­вать правовые основы и нормы (в пределах своей компетенции).

На правительство возложены задачи реализации экологиче­ской политики и выполнение программ, координации деятель-

ности всех органов в области охраны окружающей среды, обра­зования и использования внебюджетного экологического фонда, установление порядка платы за природопользование, обеспече­ние населения экологической информацией (примером такой ин­формации являются первые в России Государственные доклады (отчеты) о состоянии окружающей природной среды РФ в 1994, 1995, 1996 гг.).

По Конституции РФ природопользование, охрана окружаю­щей природной среды, обеспечение экологической безопасности составляют совместную компетенцию Федерации и субъектов Федерации. Вопросы, входящие в компетенцию названных ор­ганов, можно подразделить на семь комплексных групп:

Определение основных направлений экологической поли­
тики, утверждение экологических программ, установление пра­вовых и экономических основ регулирования охраны окружаю­
щей природной среды и обеспечение экологической безопасности.

Планирование, финансирование и материально-техниче­ское обеспечение экологических программ, координация приро­доохранной деятельности.

Учет и оценка природных ресурсов, прогноз состояния
окружающей среды, ведение кадастра природных ресурсов, осу­ществление мониторинга окружающей среды.

Утверждение нормативов вредных воздействий, платежей
за использование природных ресурсов, за выбросы, сбросы вред­ных веществ, захоронение отходов. Выдача разрешений на при­родопользование, выброс, сброс, захоронение вредных веществ.
Формирование и расходование экологических фондов.

Государственный экологический контроль, государствен­ная экологическая экспертиза, решение об ограничениях, при­остановлении, прекращении деятельности экологически вредных
производств и услуг. Привлечение к административной и уго­ловной ответственности за экологические преступления. Предъ­явление исков в суд, арбитражный суд о взыскании ущерба, при­
чиненного экологическим правонарушителем.

Организация заповедного дела, охрана памятников приро­ды, ведение Красной книги, экологическое воспитание и образо­вание.

Международное сотрудничество.

Указанные в перечне вопросы и задачи призваны решать все управленческие структуры. Разграничение сферы деятельности

их идет по двум направлениям: пространственному и ресурсовому. Согласно первому, представительные и исполнительные органы Федерации осуществляют указанные полномочия в мас­штабе всей территории России. Органы субъектов Федерации реализуют свои полномочия в границах представляемых ими ад­министративно-территориальных образований (областей, краев и т. д.). Так, утверждение основных направлений экологической политики, экологических программ различного уровня, оценка, мониторинг, контроль, охрана заповедных объектов, экологиче­ское воспитание и образование являются предметом деятельно­сти государственных органов и их уровней.

Однако в рамках одного и того же территориального про­странства могут находиться ресурсы разного значения: рес­публиканского, краевого, областного, муниципального ведения или же представляющие исключительную федеральную соб­ственность. Это определяет объем представленных полномо­чий. Например, выдача разрешений на природопользование практически принадлежит всем органам управленческого уров­ня. Однако каждый раз оно распространяется только на те природные ресурсы, которые находятся, соответственно, в ве­дении Федерации, субъектов Федерации или местных орга­нов.

Согласно данному порядку, разрешение на использование зе­мель, недр, вод, лесов, составляющих федеральные ресурсы, вы­дается исполнительным органом Федерации. Такие же права принадлежат областным, краевым органам в отношении при­родных ресурсов, находящихся в их ведении. Местные исполни­тельные органы обладают этим правом применительно к ресур­сам муниципальной собственности. Например, право на выдачу разрешений на отдельные виды лесопользования, водопользова­ния на водоемах местного значения.

Конкретные полномочия раскрываются в отраслевых законо­дательных актах.

Существует также разграничение полномочий в области охраны окружающей природной среды между представительны­ми и исполнительными органами управления. Оно построено на конституционном разделении властей.

Представительные органы решают общие вопросы, не требу­ющие исполнительно-распределительных действий. Так, соглас­но ст. 5 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды»

всего пять вопросов относятся к исключительной компетенции высшего представительного органа:

определение основных направлений экологической поли­тики;

утверждение государственной экологической программы;

определение правовых основ регулирования природоохран­ных отношений;

определение полномочий в области охраны окружающей
природной среды и порядка организации и деятельности органов
управления в данной области;

установление режима в зонах чрезвычайной экологической
ситуации и в зонах экологического бедствия.

Так же определяется компетенция представительных орга­нов республик в составе РФ (областей), городов и районов. К их ведению относится следующее:

Утверждение программ по рациональному использованию
и охране окружающей природной среды;

создание экологических фондов и определение порядка
предоставления земельных участков;

объявление на своей территории природных объектов па­
мятниками природы;

принятие решений об образовании и деятельности приро­доохранных инспекций.

В соответствии с законом о местном самоуправлении город­ские и районные представительные органы власти имеют следу­ющие полномочия:

разрабатывают порядок охраны и использования природ­ных ресурсов;

запрещают проведение на подведомственной им террито­рии мероприятий, которые могут быть неблагоприятными по
своим экологическим последствиям;

выносят решения о прекращении строительства или экс­плуатации объектов в случае нарушения экологических, сани­
тарных или строительных норм на подведомственной террито­рии;

Объявляют природные объекты местного значения па­
мятниками природы, если они имеют экологическую, истори­ческую или научную ценность и определяют режим их охра­ны.

Некоторые полномочия в области охраны окружающей при­родной среды принадлежат сельским и поселковым представи­тельным органам:

установление на подведомственной территории порядка и
условий размещения предприятий, которые не являются муни­ципальной собственностью;

остановка строительства или прекращение эксплуатации
объектов, если выявлены нарушения экологических и санитар­ных норм;

запрещение на подведомственной территории проведения
мероприятий, ведущих к неблагоприятным экологическим по­
следствиям. При этом последние меры могут осуществляться
на основании заключения санэпидемстанции или комитета по
охране окружающей природной среды.

Представительные органы власти всех рангов вправе рассма­тривать и другие вопросы, которые относятся к компетенции исполнительных органов, если на этот счет есть требования на­селения, депутатов или общественных организаций.

В то же время они могут делегировать свои полномочия в области охраны окружающей среды исполнительным органам для решения конкретных вопросов. Например, о приостановле­нии деятельности предприятия, нарушающего экологические и санитарные нормы, или о запрещении проведения мероприятий, которые являются экологически вредными.

Представительные органы могут приостановить решения ис­полнительных органов власти, если они противоречат экологи­ческим требованиям охраны окружающей среды.

В то же время администрация вправе обратиться в суд и обжаловать принятые решения, если она не согласна с мнением представительных органов власти.

9.6. Специальные органы управления по охране природы, их функции

Государственные специально уполномоченные органы по охране окружающей природной среды по объему и характеру своей компетенции подразделяются на четыре вида: ком­плексные, отраслевые, функциональные и территориальные.

Комплексные органы выполняют все задачи или какой-либо блок природоохранных задач. Отраслевые сосредоточивают внимание на охране и использовании отдельных при­родных объектов. Функциональные выполняют одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов.

К комплексным органам управления относятся:

Государственный комитет Российской Федерации по охра­не окружающей среды (Госкомэкология России);

Государственный комитет санитарно-эпидемиологическо­го надзора Российской Федерации (Госкомсанэпидемнадзор Рос­
сии);

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвы­чайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед­ствий (МЧС России);

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мо­ниторингу окружающей среды (Росгидромет);

5. Министерство природных ресурсов Российской Федерации.
Отраслевые специально уполномоченные органы включают:

Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и
землеустройству (Роскомзем);

Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз);

Комитет Российской Федерации по рыболовству (Роском-
рыболовство);

Министерство сельского хозяйства и продовольствия Рос­сийской Федерации (Минсельхозпрод России).

К функциональным и территориальным специально упол­номоченным органам относятся:

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной
безопасности (Госатомнадзор России);

Федеральный горный и промышленный надзор России
(Госгортехнадзор) ;

Государственный таможенный комитет Российской Феде­
рации (ГТК России);

4. Министерство внутренних дел России (МВД России).
Функции, которые выполняют специальные органы управле­ния охраны окружающей природной среды, следующие:

1. Госкомэкологии России является головным и комплекс­ным органом всей системы специально уполномоченных орга­нов в области охраны окружающей природной среды. Постано­влением Правительства РФ № 1261 от 25 октября 1996 года на Госкомэкологии России возложено осуществление государствен-

ной политики в области охраны окружающей среды, обеспече­ние экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевой координации и функционального регулирования в этой сфере деятельности, а также осуществле­ние государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы и управления государственными при­родными заповедниками и другими особо охраняемыми терри­ториями, находящимися в его ведении.

Деятельность Госкомэкологии имеет три особенности. Первая состоит в комплексном выполнении контрольно-инспек­ционных функций. Непосредственно в ведении Госкомэкологии находится лишь контроль за охраной атмосферного воздуха и природно-заповедных объектов. Контроль за охраной других природных объектов ведут отраслевые органы, специально упол­номоченные государством.

Вторая особенность заключается в том, что Госкомэколо­гии не относится к числу хозяйственных комитетов, так как он не ведает управлением использования природных ресурсов в эко­номике страны.

Третья особенность - функция государственного экологи­ческого контроля Госкомэкологии осуществляется отдельно от руководства эксплуатацией природных ресурсов.

В сферу функциональных обязанностей Госкомэкологии вхо­дят:

Координация мероприятий по охране природных объектов,
выполняемых специально уполномоченными органами, а также
всеми другими министерствами и ведомствами, связанными с
использованием природных ресурсов и воздействием на природ­
ную среду;

Регулирование природопользования, т. е. утверждение
норм и правил использования природных ресурсов, правил ве­дения хозяйственной деятельности, связанной с воздействием на
окружающую среду. Эти нормы и правила являются обязатель­ными не только для исполнения любыми природопользователями
независимо от их принадлежности и формы собственности, но и
для всех природоохранных организаций;

Руководство и организация контрольно-инспекционной де­ятельности. Часть этой функции Госкомэкологии выполняет не­
посредственно через свои территориальные органы. Например,
оценка загрязненности атмосферного воздуха, проведение госу-

дарственной экологической экспертизы. Другие функции пору­чаются отраслевым природоохранным органам. Например, охра­на земель, недр, вод, лесов, животного мира осуществляется ве­домствами и организациями, специально уполномоченными госу­дарством. Госкомэкология ведает также единой государственной системой экологического мониторинга;

Разрешительная деятельность, выполняемая Госкомэко­логии и его органами, заключается в выдаче разрешений на выбросы, сбросы вредных веществ, их захоронение, на добыва­ние, сбор, продажу, скупку, обмен, пересылку, хранение, вывоз за границу и ввоз в страну биологических объектов, в том чи­сле относящихся к видам, занесенным в Красную книгу России. Сюда входит также определение нормативов, лимитов, условий природопользования, а также нормативов качества окружающей природной среды;

информационная деятельность, согласно которой Госком­-
экологии обязан обеспечивать своевременную и правдивую ин­
формацию о состоянии окружающей среды и ее изменениях под
воздействием хозяйственного развития. Ежегодно Госкомэколо­гии публикует доклад о состоянии природной среды и использо­вании природных ресурсов России:

руководство охраной природно-заповедного фонда;

организация экологического образования и воспитания;

участие в развитии международного сотрудничества в
области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Свои полномочия Госкомэкологии осуществляет через систе­му территориальных органов в краях, областях, городах и рай­онах, созданных по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления.

2. Министерство природных ресурсов РФ создано постано­влением Правительства России № 1260 24 октября 1996 г. На это министерство возложены задачи в части рационального ис­пользования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны. Кроме того, Министерству природных ре­сурсов переданы функции упраздненных Комитета РФ по гео­логии и использованию недр (Роскомнедр) и Комитета РФ по водному хозяйству (Роскомвод).

В связи с этим Министерству природных ресурсов РФ пере­даны два блока функциональных обязанностей: по управлению фондом недр и регулированию водных ресурсов.

В области управления фондом недр Министерство природ­ных ресурсов осуществляет:

регулирование использования и охраны недр;

геологическое изучение недр;

поиск, разведку и разработку полезных ископаемых.

В области регулирования водных отношений Министерство природных ресурсов осуществляет мероприятия в целях охраны и воспроизводства водных ресурсов, восстановления водных объ­ектов для обеспечения населения и народного хозяйства чистой водой, сохранения чистоты и полноводности рек и озер, морей и других водных объектов.

Министерство природных ресурсов ведет учет, регистрацию и паспортизацию водных объектов. Оно выступает заказчиком при сооружении водохозяйственных объектов, организует экс­плуатацию и строительство водохранилищ. На Министерство возложены функции государственного контроля за охраной и использованием вод, которые Министерство выполняет через си­стему территориальных управлений.

3. Госкомсанэпидемнадзор России является головным орга­ном санитарного надзора России. В области охраны окружаю­щей природной среды он выполняет следующие функции:

координирует деятельность министерств и ведомств,
предприятий и организаций в области санитарной охраны при­
родной среды;

разрабатывает и утверждает санитарные нормативы
вредных веществ в окружающей среде, санитарные нормы и
правила, обязательные для всех хозяйствующих субъектов и
граждан;

осуществляет через санитарно-эпидемиологическую служ­бу надзор за соблюдением санитарных нормативов и санитарных
правил по охране атмосферного воздуха, водных источников и
почвы от загрязнения веществами, вредными для здоровья че­ловека;

проводит информационную работу путем создания бан­ка данных о состоянии общественного здоровья и среды оби­тания людей, прогнозирование изменения среды обитания под
влиянием антропогенного воздействия, оповещения населения о
санитарно-эпидемиологической обстановке и мерах, принимае­мых по оздоровлению окружающей среды.

Свою работу Госкомсанэпидемнадзора России выполняет через систему территориальных органов (санэпидемстанций и ин­спекций), расположенных в краях, областях, городах и районах.

4. Росгидромет является головной организацией в осуще­ствлении единой государственной службы мониторинга окружа­ющей среды. На этот орган возложена организация и проведение наблюдений, оценка, прогноз состояния окружающей среды и ее изменений в процессе хозяйственного развития. Объектом его наблюдения являются: атмосфера, почвы, поверхностные воды, суши, морская среда, сельскохозяйственные угодья и культуры, околоземное космическое пространство.

Основная функция Росгидромета - информировать населе­ние и государственные службы о состоянии и изменениях в окру­жающей среде.

Особенностью в деятельности Росгидромета является то, что этот орган не наделен полномочиями предупредительного или карательного характера и не имеет средств реагирования на выявленные правонарушения. Этой деятельностью занимается получатель информации, т. е. соответствующие министерства, ведомства, инспекции, организации, предприятия.

Система службы Росгидромет получает регулярную инфор­мацию от 682 стационарных постов в 248 городах и поселках. Для исследования проб почвы, воды и воздуха имеются хими­ческие, гидробиологические и гидрохимические лаборатории. За трансграничным перемещением загрязняющих веществ на­блюдают три станции. На территории России находятся шесть станций фонового мониторинга, расположенные в биосферных заповедниках РФ. Состояние Мирового океана и экологического пространства изучается с помощью спутников, кораблей, постов наземного наблюдения и системы спутниковой связи.

Среди мероприятий по стабилизации и дальнейшему улучше­нию экологической обстановки в России особое место отводится формированию системы экологического мониторинга, основной задачей которого является информационное обеспечение и под­держка процедур принятия решений в области природоохранной деятельности и экологической безопасности.

В Российской Федерации функционирует несколько ведом­ственных систем мониторинга:

служба наблюдения за загрязнением окружающей среды
Росгидромета;

служба мониторинга лесного фонда Рослесхоза;

служба мониторинга водных ресурсов Министерства при­
родных ресурсов;

служба агрохимических наблюдений и мониторинга за­грязнения сельскохозяйственных земель Роскомзема;

служба санитарно-гигиенического контроля среды обита­ния человека и его здоровья;

Госкомсанэпидемнадзор России;

Контрольно-измерительная служба Госкомэкологии и др.
Мониторинг окружающей среды России входит в систему

глобального мониторинга окружающей природной среды.

5. Министерство по чрезвычайным ситуациям (МЧС) Рос­
сии занимается вопросами обеспечения безопасности людей в
условиях экстремальной ситуации, стихийных бедствий, произ­водственных аварий и катастроф.

Экологическая функция МЧС России состоит в принятии чрезвычайных мер по ликвидации экологических катастроф.

Роскомзем осуществляет учет земель, ведение государ­ственного земельного кадастра, регулирование предоставления
и изъятия земель, государственный контроль за охраной и ис­пользованием земель, руководство землеустроительной службой.
Свои функции Роскомзем осуществляет через территориальные
органы в краях, областях, районах.

Рослесхоз осуществляет охрану, использование, воспроиз­водство и защиту лесов, организацию лесного хозяйства, от­
вод лесосек, выдачу лесорубочных билетов и ордеров, борьбу
с лесными пожарами и нарушителями лесного законодатель­ства, проведение мероприятий по воспроизводству лесных масси­вов.

Роскомрыболовства осуществляет разработку мер по ре­гулированию использования, охране и воспроизводству рыбных
запасов; регулирование рыболовства и правил охраны рыбных
запасов, учет рыбных запасов, установление норм допустимо­
го улова рыбы и других водных животных. Роскомрыболовства
определяет нормативы чистоты вод рыбохозяйственных водое­мов, выдает разрешение на промысловый, спортивно-любитель­ский, научно-исследовательский лов рыбы. Органы Комитета
РФ по рыболовству построены по бассейновому принципу.

Минсельхозпрод России традиционно относится к числу
специально уполномоченных органов. Это министерство выпол­няет три экологические функции, осуществляя:

управление и охрану животных (учет, регулирование, кон­троль охоты);

защиту от проникновения на территорию Российской Фе­дерации болезней животных и растений;

контроль за использованием средств химизации и защиты
растений.

К числу функциональных и территориальных специально уполномоченных органов по охране окружающей природной сре­ды относятся:

Госатомнадзор России, который осуществляет контроль и надзор за производством, транспортировкой, хранением, приме­нением в народном хозяйстве атомной энергии, ядерных мате­риалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе с целью безопасности населения и охраны окружающей среды.

Госгортехнадзор - в числе других задач, обусловленных его статусом в области охраны труда, организует и осуществляет государственный горный надзор для обеспечения всеми пользо­вателями недр соблюдения правил использования недр, безопас­ности ведения работ, предупреждения и устранения их вредного воздействия на население, окружающую среду, народное хозяй­ство.

Государственный таможенный контроль (ГТК) России в числе других задач, обусловленных его статусом, выполняет природоохранные функции путем принятия мер по борьбе с не­законным вывозом природного наследия, животных и растений, занесенных в Красную книгу, а также незаконным ввозом и вы­возом товаров, представляющих экологическую опасность для человека и природной среды.

Министерство внутренних дел (МВД) России также отно­сится к государственным органам экологического управления и контроля. Согласно Закону «О милиции», Положению о мини­стерстве и в соответствии с другими нормативными документа­ми, МВД России обеспечивает охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств, охраняет природ­ные объекты, ведет борьбу за соблюдение санитарных правил и оказывает содействие в государственной охране природной сре­ды.

Помимо специально уполномоченных органов государства на выполнение функций по охране окружающей природной среды и ее отдельных объектов, среди отраслевых и функциональных

органов исполнительной власти есть такие, которые в процессе выполнения своих специфических задач одновременно решают вопросы охраны природной среды. К ним можно отнести:

Министерство экономики РФ, которое, решая задачи по формированию стратегии социально-экономического развития России, по размещению производительных сил, по разработке основных направлений инвестиционной политики, должно учи­тывать экологические интересы общественного развития. Со­вместно с Госкомэкологии оно обеспечивает развитие экологи­чески чистого производства, внедрение безотходной и малоот­ходной технологии.

Госстандарт России совместно с Госкомэкологии, другими министерствами и ведомствами природоохранного профиля раз­рабатывает и утверждает государственные стандарты по охра­не природы окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов. Он следит за правильностью учета эко­логических требований, предъявляемых к продукции, проводит правовую экспертизу стандартов, в том числе с точки зрения их соответствия природоохранному законодательству.

Экологическое право - одна из отраслей системы российского права, призванная регулировать общественные отношения в области взаимодействия общества и природы с целью охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, жизни и здоровья людей.

Экологическое законодательство, обладая всеми общими признаками, характерными для отрасли законодательства, имеет ряд особенностей. Так, экологическое право, как отрасль права представляет собой, прежде всего, систему правовых норм, специфическим способом регулирующих экологические общественные отношения. Первоосновой данной отрасли права является эколого-правовая норма, которая представляет собой общее правило, предусмотренное для определенного круга лиц и рассчитанное на неоднократное применение. Экологическое законодательство же, являясь источником экологического права представляет собой нормативно-правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы. Эколого-правовые нормы составляют экологическое право как отрасль права, а нормативно-правовые акты составляют отрасль законодательства. При этом отрасль права имеет только вертикальную структуру, а отрасль законодательства может иметь наряду с вертикальной и горизонтальную структуру. Например, наряду с земельным законодательством РФ существует земельное законодательство ее субъектов. Экологическое право, как любая отрасль права, объединяет такие правовые нормы, которые регулируют «особый, качественно определенный вид общественных отношений, объективно требующий специфической правовой регламентации». Именно содержание регулируемых данной отраслью права отношений характеризует ее независимость.

Предметом экологического права являются общественные отношения в области взаимодействия общества и природы. Отношения, вытекающие из этой обобщенной формулировки, подразделяются на две группы: отраслевые и комплексные. Отраслевые экологические отношения - это землеохранительные, отношения по охране недр, лесоохранительные и водоохранительные отношения, по охране животного мира, атмосферного воздуха.

Вторая группа - комплексные экологические отношения - относятся к охране природных территорий, комплексов, природно-заповедного фонда и т.д. Обеспечение качества природной среды достигается именно во взаимодействии отраслевых и комплексных отношений. Эти социально ценные общественные отношения находят свое отражение в экологическом законодательстве.

Экологическое законодательство также служит и «целям обеспечения определенных государственных органов правовым материалом, необходимым для решения стоящих перед ними задач». Исходя из этого можно говорить о том, что характерный для экологического права, как и для любой другой отрасли права, специфический метод правового регулирования, для отрасли экологического законодательства значения не имеет, т.к. у законодательства нет ни предмета ни метода правового регулирования. Отрасль экологического законодательства состоит из актов, которые содержат нормы, использующие разные методы правового регулирования.

Рассматривая те или иные нормативно-правовые акты, входящие в систему экологического законодательства можно обнаружить, что их объединяет та или иная степень экологизации. Однако наличие в нормативно-правовом акте экологизированных норм вовсе не означает его полную принадлежность к экологическому законодательству. Экологические нормы содержатся в отраслях конституционного, международного, гражданского, хозяйственного, административного, уголовного, финансового законодательства. На сегодняшний день можно говорить об относительно самостоятельной отрасли законодательства - экологическом законодательстве, как системе экологизированных, нормативно-правовых актов, издаваемых уполномоченными на то государственными органами, с соблюдением установленных требований, направленных на урегулирование общественных отношений в области взаимодействий общества и природы.

Не менее важным и необходимым вопросом при рассмотрении экологического законодательства является вопрос о его структуре.

Существует ряд особенностей, которые характеризуют структуру экологического законодательства.

Во-первых, данная отрасль законодательства представлена двухуровневой системой, т.е. ее можно рассматривать как по горизонтали, так и по вертикали. И это немаловажно. В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Данное положение характеризует не только особенность нашего государства как федеративного, но и подчеркивает определенную самостоятельность субъектов РФ в решении указанных вопросов. Так, субъекты РФ на основе федерального законодательства могут осуществлять собственное правовое регулирование, в том числе принятие законов и иных правовых актов.

Во-вторых, система экологического законодательства РФ состоит из двух подсистем: природноресурсового и природоохранительного. Природоресурсное законодательство посвящается охране и рациональному использованию природных ресурсов. Данная система представлена Земельным кодексом РСФСР 1, Водным кодексом РФ 2, Лесным кодексом РФ 3, Федеральным законом «О животном мире» и другими законами.

Система природоохранительного законодательства, являясь частью более общей системы экологического законодательства, как пишет В.В.Петров, «представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок охраны природы, рационального использования природных ресурсов, защиты окружающей природной среды в целях обеспечения научно-обоснованного сочетания экологических интересов и достижения оптимального качества окружающей природной среды». Сегодня следует говорить не просто о природоохранительных законах, а о комплексных экологических законах. Это связано с тем, что природоохранительные законы носят комплексный характер. Это значит, что они по своему содержанию охватывают не один или группу, а всю совокупность природных объектов либо всю окружающую природную среду в целом.

Не подвергается сомнению то, что основой формирования всего законодательства, а в частности и экологического, является принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации. Важность данного акта невозможно переоценить. И это, прежде всего, выражается в том, что Конституция РФ по сравнению с другими актами имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, как гласит статья 15, не должны противоречить Конституции России.

В Конституции РФ отражены основополагающие положения в области экологической политики государства. В частности, она вводит в научный оборот, вслед за Федеративным договором, трехзвенное определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Кроме того, Конституция РФ определяет экологические права (статья 42) и экологические обязанности (статья 58) гражданина. Наиболее важным является указание на компетенцию РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды (статья 71) и совместную компетенцию РФ и ее субъектов (статья 72) в данной сфере. Также среди экологических норм важное место занимают положения о праве собственности на природные ресурсы (статьи 9, 36). Закон «Об охране окружающей среды», являясь комплексным головным законодательным актом не только в подсистеме природоохранительного законодательства, но и во всей системе экологического законодательства, возглавляет ее. Это означает, что в вопросах охраны окружающей природной среды нормы других законов не должны противоречить этому законодательному акту. Данный закон можно назвать своего рода «экологической конституцией», т.к. он является, также как и Основной закон, актом прямого действия, т.е. его нормы за некоторыми исключениями, действуют без каких-либо дополнительных актов (постановлений, инструкций, положений), конкретизирующих нормы закона.

Далее, в отличие от природноресурсового законодательства, где охрана обеспечивается путем определения соответствующих правил рационального использования природного объекта, в настоящем законе используется иной подход - здесь охрана окружающей природной среды обеспечивается в совокупности ее объектов путем формулирования экологических требований предъявляемых к источникам вредного воздействия на окружающую природную среду посредством регулирования деятельности предприятий, учреждений, организаций, граждан».

Важным, является то, что для вышеупомянутого закона характерна особенность, свойственная законодательным актам экологического направления. Они являются комплексным не только по содержанию регулируемых отношений, но и по форме правового регулирования. И это выражается в том, что природоохранительные нормы, являясь центральным звеном закона об охране окружающей природной среды, действуют не по одной, а в комплексе с нормами других отраслей права - административного, гражданского и т.д. Так, нормы возмещения вреда, помещенные в законе (статьи 86-91), представляют собой конкретизацию более общих норм гражданского права и т.п. Наличие таких норм обеспечивает связь экологического законодательства с другими отраслями законодательства.

К числу комплексных законов, относящихся к экологическому законодательству, следует отнести ранее упомянутый Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» , а также Основы законодательства РФ об охране здоровья. Обеспечение благополучия и охрана здоровья человека является конечной целью охраны окружающей природы. Поэтому эти два закона составляют основу охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности человека. При этом, если рассматривать соотношение экологического законодательства и законодательства об охране здоровья, общими для них будут нормы, направленные на охрану здоровья населения от неблагоприятного воздействия факторов окружающей среды.

Также к числу комплексных законов необходимо отнести Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», регулирующий отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

Кроме того, сюда необходимо отнести Федеральный закон «Об экологической экспертизе», призванный урегулировать отношения в области экологической экспертизы путем реализации права граждан РФ на благоприятную окружающую среду.

Рассматривая природоресурсное законодательство, можно заметить, что оно представлено, как правило, головными законами. Например: правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала установлены в Лесном кодексе РФ 4; отношения по поводу охраны и использования вод путем установления правовых основ использования и охраны водных объектов регулируется Водным кодексом РФ; земельные отношения регулируются Земельным кодексом и т.д.

Говоря о соотношении экологического и природоресурсного законодательства, следует заметить, что точками их соприкосновения будут являться нормы, регулирующие охрану соответствующих природных ресурсов и окружающей природной среды. Наиболее широко представлены законами так называемые экологизированные отрасли законодательства. Из общего количества экологизированных актов можно назвать несколько законов, относящихся к различным отраслям законодательства. Так, в соответствии с Федеральным законом «О Конституционном Суде РФ», Конституционному суду РФ дается право отменять акты органов управления, противоречащие конституционным экологическим нормам. А в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах РФ», определяется порядок ратификации и вступления в силу международных договоров РФ в области охраны окружающей среды.

Практическое значение имеют: Уголовный кодекс РФ 4, закрепляющий понятие экологического преступления и конкретные составы данного вида правонарушений; Гражданский кодекс РФ 5, который определяет положения права собственности и иных вещных прав на землю и другие природные ресурсы, порядок возмещения вреда и иные вопросы; Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, содержащий нормы об административной ответственности в области экологопользования.

Следующий структурный уровень экологического законодательства представлен подзаконными нормативно-правовыми актами. Данный уровень можно подразделить на три основные группы: 1) нормативно-правовые акты Президента РФ; 2) правительственные нормативно-правовые акты; 3) нормативно-правовые акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти.

В соответствии с уже упомянутой статьей 90 Конституции РФ, Президент РФ издает указы и распоряжения. Указы, как правило, представляют собой нормативно-правовые акты, относящиеся к неопределенному кругу лиц, органов государства, должностных лиц и т.д. С другой стороны, распоряжения - это обычно акты индивидуального характера. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей ее территории. Данные акты главы государства не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным и федеральным законам. Являясь «особым» лицом в государстве, Президент РФ определяет в соответствии с Конституцией России и федеральными законами направления внутренней политики государства, в том числе и в области охраны окружающей природной среды.

На сегодняшний момент законодательство представлено рядом указов Президента РФ, регулирующих так или иначе эколого-правовые отношения. Примером могут служить: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» 1, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» и др.

Следующую группу подзаконных нормативных правовых актов представляют акты Правительства РФ, которые имеют значительный удельный вес среди норм экологического законодательства.

В соответствии со статьей 114 Конституции РФ, Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области природопользования. При этом полномочия Правительства РФ в этой области реализуются с помощью его актов - постановлений и распоряжений. Данные акты издаются во исполнение и на основании Конституции РФ, Федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации.

В форме постановлений издаются акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.

В случае, если постановления или распоряжения Правительства противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ.

Природоохранные министерства и ведомства наделяются правом издавать в рамках предусмотренной для них компетенции нормативные правовые акты. При этом данного рода акты обязательны для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц. Имея ту особенность, что по юридической силе нормативно-правовые акты министерств и ведомств уступают актам Правительства РФ, они представлены в виде различных приказов, решений, инструкций, правил, положений, уставов, распоряжений.

Многие экологические нормативные правовые акты принимаются совместно несколькими министерствами и ведомствами.

Говоря о нормативных актах министерств и ведомств, необходимо упомянуть о санитарных, строительных, технических, технологических и других нормах. К ним относятся различные нормативы качества окружающей среды: предельно допустимые воздействия вредных веществ на окружающую среду и здоровье человека и т.д. Выражая технические правила, эти нормативы не рассматриваются как источники права. Разновидностью источников экологического права, входящих в структуру экологического законодательства, являются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следует отметить, что правовое регулирование отношений в области взаимодействия общества и природы в субъектах РФ представляет собой относительно самостоятельный уровень правовой регуляции с характерными лишь для данных регионов особенностями.

В широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо)*. Управление в сфере взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде. Применительно к предмету данной отрасли речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды, соблюдения, а также о защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

__________________________

* Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1 и 2. М., 1995.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду проявляется прежде всего в процессе реализации соответствующих правовых предписаний*. Управление выступает здесь как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.

____________________________

* Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. С. 129.

Экологическое и социальное значение управления в рассматриваемой сфере в целом и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

Прежде всего в рамках управления (а затем – с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные правом окружающей среды, и его эффективность.

Вопрос о субъектах управления в данной сфере тесно связан с вопросом о видах управления. Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно, можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления в рассматриваемой сфере.

Так как в соответствии с экологическим законодательством задачи по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются названными субъектами разные, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, – тоже разное. Оно складывается из ряда функций управления. Функция управления представляет собой постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. К таким функциям относятся:

· создание системы органов управления всфере взаимодействия общества и природы;

· подзаконное нормотворчество;

· координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

· распоряжение (управление) природными ресурсами;

· планирование использования и охраны природныхресурсови улучшения состояния окружающей среды;

· экологическое нормирование;

· экологическая экспертиза;

· экологическое лицензирование;

· экологическая сертификация;

· экологический аудит;

· наблюдение за состоянием окружающей среды;

· учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействии;

· контроль за использованием и охраной объектов природы;

· разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.

Очевидно, что не все субъекты управления осуществляют перечисленные функции. Например, такие функции, как экологическое нормирование, лицензирование, сертификация выполняются лишь в рамках государственного управления. Для наиболее полного осуществления функций соответствующие субъекты управленческой деятельности наделяются или должны наделяться адекватными правами и обязанностями по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования в соответствии с требованиями законодательства.

Общественное управление охраной окружающей среды и природопользованием – проявление демократизации экологического права. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой– о степени демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований. Наиболее значимыми функциями общественного управления является участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологический контроль.

Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Специальная организация соответствующей деятельности поможет наиболее успешно решить такие задачи. При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, т.е. актами предприятия, с учетом его специфики.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.

В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения эффективности общественного, производственного и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основа сотрудничества – единство целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности и государственного управления.

В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды – составная часть государственного Управления в целом.

Роль государственногоуправления в этой сфере определяется значением государственныхорганов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов – гражданин, организация (предприниматель) и государство – государственные органы зани­мают особое место. Они обладают особыми правовыми и админи­стративными средствами для обеспечения реализации экологичес­ких требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Прежде всего с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимаются способы государственного воз­действия на поведение и деятельность управляемых. Методы де­лятся на административные (прямой приказ, обеспечиваемый воз­можностью государственного принуждения), экономические (со­здание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований законодательст­ва и управленческих решений) и моральные (награждение государ­ственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).

С учетом роли государственного управления в данной области в сравнении с другими видами управления его содержание наиболее широко.

(правовая реформа в России и совершенствование экологического законодательства; соблюдение требований законодательства и роль правовой службы; судебная реформа)

Одним из основных принципов охраны окружающей среды является ее надлежащее правовое обеспечение. Оно и обусловливает возникновение экологического права, необходимость его разработки и изучения.

Правовая реформа в России и совершенствование экологического законодательства

Необходимость осуществления правовой реформы в стране обусловливается глубокими изменениями экономической системы, конституционного строя Российской Федерации, демократическими преобразованиями государственной и общественной жизни. Провозглашение России правовым государством, верховенства закона, принципа разделения властей предполагает серьезные правовые изменения по самым различным направлениям, в том числе в области охраны окружающей природной среды, обеспечения благоприятных естественных условий проживания граждан.

Масштабная правовая реформа предусматривается Указом Президента России "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации" от 6 июля 1995 г., иными актами Президента, а также Правительства РФ, которые включают элементы и вопросы правового обеспечения российской государственности и развития полноценного гражданского общества.

Для рассмотрения проблем правовой реформы в области экологии актуальными представляются следующие вопросы: 1) формирование законодательной базы экологии; 2) функционирование государственного управления; 3) организация и деятельность судебной системы, правоохранительных органов, направленные на обеспечение неотвратимости ответственности.

С формирования законодательной базы не может не начинаться любая реформа, не составляет исключения и охрана окружающей среды (правда, для России проблема заключается еще и в том, чтобы реформа на этом не заканчивалась, а обеспечивалась реализация принятого законодательства).

В 90-х гг. приняты основополагающие акты, призванные служить базой охраны окружающей среды. В 1991 г. принят Закон РФ об охране окружающей природной среды. В 1995 г. - Законы об экологической экспертизе, о радиационной безопасности населения, о животном мире, об особо охраняемых природных территориях, о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Применяются ЛК РФ 1997 г., Законы РФ о недрах в редакции 1995 г., об использовании атомной энергии 1995 г. и другие законодательные акты по вопросам охраны окружающей среды.

Концепцией развития экологического законодательства предусматриваются обновление (внесение изменений и дополнений, принятие новой редакции) Закона об охране окружающей среды, приведение в соответствие с реалиями природоресурсного законодательства, экологизация других отраслей законодательства России.

Контуры совершенствования законодательства об охране окружающий среды в основном определяются. Начата работа над проектом нового Закона РФ об охране окружающей среды. Основные изменения этого Закона видятся в следующем:

в усилении экологических прав граждан с расширением их возможностей контроля за экологической обстановкой и экологической деятельностью государственных органов и должностных лиц;

в расширении сферы свободы экологической и иной информации;

в создании стройной системы государственного управления качеством окружающей среды во главе с координирующим органом;

в усилении экономических механизмов воздействия на загрязнителей;

во введении в текст Закона нового для России явления и правового института в виде оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС);

в расширении экологических функций самоуправления.

По аналогичному пути должны развиваться и остальные акты собственно экологического законодательства - другие законы, а также указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств.

Наряду с продолжением экологизации природоресурсного законодательства должно осуществляться сочетание специфики природопользования с гражданско-правовыми установлениями, предусмотренными Гражданским кодексом.

Переход к признанию равенства участников регулируемых отношений, неприкосновенности собственности и свободе договора, обеспечению восстановления нарушенных прав и их судебной защите означает коренной пересмотр устоявшихся взглядов на экологическое благополучие общества и методы его обеспечения, что обусловливает необходимость внесения дополнений в природоресурсное законодательство при сохранении исторических традиций и менталитета российского природопользователя.

Аналогично перестраиваются другие отрасли законодательства. В частности, Кодекс России об административных правонарушениях может быть дополнен:

• а) рядом новых составов экологических проступков;
• б) усилением административных, прежде всего штрафных, санкций, способных оказать воздействие на загрязнителя;
• в) установлением в Кодексе порядка взыскания штрафа с юридических лиц.

Все больше возможностей у субъектов Российской Федерации в соответствии с нормами Конституции и прежде всего со ст. 73. Но самые главные резервы совершенствования правовой системы находятся в сфере органов местного самоуправления. Строго говоря, их деятельность выходит за рамки создания, совершенствования законодательства. Однако если иметь в виду регулирование экологических отношений, установление местных правил вокруг них, реализацию экологического законодательства, повышение его эффективности, то роль местного самоуправления трудно переоценить.

Активизируется правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации, которые принимают в настоящее время уставы и иные основополагающие законы о своей деятельности и призваны восполнять пробелы в федеративном экологическом законодательстве по вопросам совместной компетенции, конкретизировать федеральные и свои собственные акты по вопросам окружающей среды, развивать собственную правовую экологическую систему в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Подходы к совершенствованию природоресурсного законодательства формулируются следующим образом:

уравнение в правах различных форм собственности на природные ресурсы - в соответствии с Конституцией РФ;

большее придание природоресурсным отношениям характера гражданско-правовых при сохранении специфики природопользования и ресурсопотребления;

открытие или раскрытие природоресурсных отношений, т. е. вовлечение в их обсуждение, контроль, охрану, использование граждан, органов местного самоуправления, средств массовой информации;

устранение монополизма в эксплуатации природоохранных сооружений, привлечение антимонопольных средств воздействия;

повышение роли судов в рассмотрении споров в связи с природными ресурсами;

учет и использование регионального, экосистемного принципа в управлении и контроле;

первоочередность использования природных ресурсов для рекреационных и иных гуманитарных целей.

Важно изучение опыта других стран, его творческое осмысление, перенимание с учетом национальной специфики. Можно констатировать, что и в других странах, например в США, весьма дифференцированно осуществляется пользование природными ресурсами - от востока к западу в зависимости от времени освоения, вхождения штатов в федерацию, заселенности, обводненности, засушливости территорий и т. п.

В природоресурсном законодательстве, может быть, как ни в каком другом, важна роль субъектов Российской Федерации, обладающих широкими правотворческими функциями как самостоятельно, так и вместе с Российской Федерацией. Последнее не менее важно, чем остальное, так как Россия систематически консультируется со своими субъектами: все проекты законодательных актов Российской Федерации направляются до принятия в субъекты Российской Федерации, проходят там экспертизу, получают оценку, учитываемую при обсуждении и принятии акта. Кроме того, представители субъектов Российской Федерации - по два от каждого - присутствуют в Совете Федерации - верхней палате российского парламента и имеют решающее слово при определении судьбы того или иного проекта.

Главным в налаживании эффективного, рационального и цивилизованного использования природных ресурсов является не только совершенствование федерального, масштабного регулирования природопользования, хотя и это с учетом сказанного необходимо, но и организация надлежащего применения законодательства, реализация возможностей, имеющихся у субъекта Российской Федерации, у органа местного самоуправления. Перенос центра тяжести в подобном ракурсе составляет суть правовой реформы в России вообще и в экологии в частности.

Общие принципы реформирования экологических норм российского законодательства сводятся к следующему:

к признанию приоритетности экологии перед экономикой (хотя это и трудно в период экономического кризиса);

к полному открытию экологической информации, причем не только формальному: необходим комплекс мер по ее доведению до граждан, обучению их обращению с ней;

к созданию экономического механизма охраны окружающей природной среды (сохранение в то же время государственных мер воздействия на загрязнителей, как это практикуется и в достаточной степени в других странах, например, в США);

к комплектованию системы государственных органов, уполномоченных на охрану окружающей среды, во главе с координирующим органом;

к соединению всех звеньев организации, контроля и наложения взысканий без каких-либо пробелов в этом механизме охраны окружающей среды;

к публичности осуществления основных властных и контрольных полномочий;

к признанию реалий, например, разных видов собственности на природные ресурсы, что порождает известные правовые последствия в осуществлении управления и контроля в области охраны окружающей среды;

к законодательному размежеванию исполнительной и судебной властей, обеспечению их самостоятельности и независимости.

Немаловажны проблемы организации законодательного процесса, которые имеют довольно общий (не только экологический) характер.

Коротко перечислим их, это:

недостаточная проработанность законопроектов, выносимых для обсуждения в российском парламенте - Федеральном Собрании РФ;

ведомственность и лоббирование законопроектов, что является само по себе нормальным явлением, распространенным и в других странах, но накладывается на отсутствие длительных парламентских традиций, устоявшихся обычаев и процедур;

множественность противоречивых проектов и точек зрения по одному и тому же вопросу;

отсутствие, как правило, квалифицированных правовых экспертиз законопроектов, иных способов получения компетентных заключений;

погоня за множественностью принятия законов в ущерб их качеству.

Отсюда появление противоречий, пробелов, нестыковок в законодательстве.

Соблюдение требований законодательства и роль правовой службы

Особенно актуальным представляется вопрос о реформировании блока природоохранных органов - специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны окружающей среды. Указом Президента России от 14 августа 1996 г. произведена их частичная реорганизация: упразднено Минприроды - создан федеральный Комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии); упразднены Роскомвод и Роскомнедра - на их базе образовано федеральное Министерство природных ресурсов (МПР); Госсанэпиднадзор включен в систему Министерства здравоохранения РФ.

За Госкомэкологии оставлены основные функции и штатное расписание бывшего Минприроды. Но что дальше? Регулирование лесных, земельных, рыбных, охотничьих ресурсов осталось за самостоятельными ведомствами, не входящими в систему нового Министерства природных ресурсов, оно вобрало в себя лишь управление двумя природными ресурсами - недрами и водами.

Прежнее Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов активно использовало свои координационные полномочия в области охраны окружающей среды, по подготовке и принятию подзаконных нормативных актов. Поскольку большинство актов Министерства касалось экологических прав и обязанностей граждан, акты подлежали обязательному официальному опубликованию для всеобщего сведения в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и регистрации в Министерстве юстиции России.

В целях обеспечения законности и соблюдения требований законодательства в министерствах, ведомствах, а затем и в Минюсте должна осуществляться постоянная работа по каждому проекту акта, затрагивающего свободы человека и гражданина, включающая рассмотрение вопросов:

принимается ли акт в рамках полномочий министерства, ведомства;

не является ли регулируемый вопрос предметом ведения другого государственного органа;

не урегулирован ли данный вопрос другим актом, если да, то какова его сила, имеется ли возможность и необходимость его изменения или отмены, полной или частичной;

соответствует ли проект акта законодательству и иным нормативным правовым актам большей силы, международным договорам России, общепризнанным международным принципам;

каковы формы доведения содержания акта до всеобщего сведения.

В силу отрицательных ответов на некоторые из указанных вопросов ряд актов не был зарегистрирован в Минюсте РФ, что потребовало дополнительных проработок, изменения Положения о Минприроде, дополнительных согласований. Некоторые акты Минприроды обрели лишь рекомендательный, методический характер, стали применяться лишь внутри Министерства (например, приказ Минприроды об утверждении временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации от 6 февраля 1995 г.).

Немало сделано для опубликования нормативных актов по вопросам экологии: в журналах и газетах министерств, ведомств и экологических общественных объединений, путем выпуска специализированных сборников, обеспечения потребителей информации электронной почтой. Положительную роль играло создание и функционирование Российского экологического федерального информационного агентства, упрочение связей с экологической общественностью, обсуждение с ней проектов готовящихся актов, ознакомление на пресс-конференциях и семинарах с принятыми актами.

В деле правового обеспечения экологических отношений трудно переоценить роль правовой службы учреждений, организаций, предприятий. Активно занимаясь собственной правотворческой деятельностью и участвуя в разработке проектов экологических законов, министерства и ведомства сосредоточивают свое внимание на правоприменении, что должно предполагать:

тщательную инвентаризацию имеющихся нормативных правовых актов и вопросов, ими регулируемых;

анализ практики их применения органами министерства, другими специально уполномоченными государственными органами, а также учреждениями, организациями, гражданами;

выявление пробелов и противоречий в нормативно-правовой экологической системе;

полную реализацию собственных правоприменительных функций.

Многие из недостатков в осуществлении правовой реформы в природоохранном управлении связаны с недооценкой правовой службы в природоохранных органах. Задача состоит в создании авторитетной и полномочной юридической службы в министерстве и ведомстве: правовое реформирование общества предполагает активизацию правовой работы, придание ей веса и престижа в министерстве и его подразделениях, освобождение от несвойственных функций, возложение на правовую службу визирования документов министерства, содержащих вопросы права, разработку стратегических направлений правоприменения, проведение занятий по правовому и экологическому всеобучу со всеми работниками министерства.

Правовая реформа в организации применения экологического законодательства, в деятельности исполнительных органов представляет актуальную проблему. Для иностранных наблюдателей дело зачастую сводится лишь к принятию нового законодательства: в странах с многовековыми правовыми требованиями, парламентским режимом и контролем, свободой информации главное, действительно, заключается лишь в установлении новой нормы, нового требования государства к своим гражданам-налогоплательщикам. Когда же уважение к закону, к праву не стало повседневной нормой поведения, когда граждане систематически встречались и продолжают встречаться с безнаказанными грубыми нарушениями правовых требований, в том числе со стороны должностных лиц, призванных стоять на страже закона, а то и принимающих обязательные к исполнению правовые акты, в этих обстоятельствах принятие закона становится необходимой, но не главной стадией функционирования правового механизма.

Правовая реформа исполнительской деятельности в области экологии может означать:

соблюдение исполнительными органами экологических требований законов, постановлений самой исполнительной власти (например, обязательности проведения государственной экологической экспертизы всех предпроектных и проектных материалов);

обеспечение заинтересованных должностных лиц текстами нормативных актов;

спрос с чиновников за соблюдение требований экологического законодательства;

обучение должностных лиц и граждан применению и соблюдению правовых актов в области экологии;

стимулирование, награждение добросовестных природопользователей, равно как и соответствующее вине и нанесенному ущербу наказание загрязнителей;

осуществление повседневного и непрерывного контроля за применением экологического законодательства;

правительственное субсидирование средств массовой информации, содействующих продвижению правовой реформы в экологии;

массовый выпуск литературы по указанным вопросам для широкого читателя;

реформирование природоохранных органов в сторону сосредоточения внимания на узловых вопросах, повышении компетентности и профессионализма аппарата, его правовом воспитании (находящемся в настоящее время на уровне, близком к нулевому).

Судебная реформа

Больше всего за последние годы сделано в области судебной реформы. Но именно в области экологии она оказалась наименее эффективной: суды и арбитражные суды не повернулись лицом к экологическим делам, мало проводится их обобщений, не осуществляется должная экологическая специализация судей, экологические дела весьма неохотно принимаются к производству, редко рассматриваются по существу, экологические иски граждан годами притормаживаются в судебных инстанциях. Здесь немало объективных причин: загруженность судей, отсутствие квалификации, актуальность многих других неэкологических дел (о коррупции, об организованной преступности, о выборах, о чести и достоинстве), общественное недостаточное внимание к вопросам экологии,. экономический кризис в стране.

Ликвидация этих недостатков будет означать продвижение правовой реформы в экологии. Это может быть достигнуто путем:

дачи судам со стороны вышестоящих судов руководящих разъяснений по вопросам экологии (достаточно много накопившимся);

организации обучения судей экологическим приемам, специализации судей;

привлечения общественного внимания к судебной практике, формирования общественного мнения вокруг этой категории дел;

организации показательных выездных судебных процессов по экологическим делам;

усиления контактов и взаимодействия судебных и природоохранных органов в смысле обмена информацией, нормативными актами и т. д. при сохранении независимости и самостоятельности властей.

Разумеется, большая часть судебно-правовой реформы лежит вне экологии - обеспечение судей материальной базой, компьютерной техникой вплоть до обеспечения исполнения решений, принятых судом (об этом проблема также стоит в настоящее время).

Как бы ни совершенствовались ветви и органы власти, ключ правовой реформы находится у граждан, у населения, особенно это относится к проблемам экологии. Законодательство предоставило гражданам обширные права в области защиты окружающей среды: требовать назначения экологической экспертизы, экологической информации, в судебном или административном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, возмещения причиненного здоровью и имуществу вреда, закрытия или приостановления экологически вредных производств. Однако таких требований предъявляется немного, несмотря на ухудшающуюся окружающую среду, понижение ее качества.

Основные причины видятся в следующем:

в не осознании гражданами того, что их экологические права не дарованы им кем-то, а принадлежат им от рождения;

в боязни вступать в конфликт с государством, отчужденным от гражданина;

в слабости структур гражданского общества, подавленного испокон веку Российским государством;

в отсутствии профессиональных и общественных массовых образований в поддержку экологических прав граждан;

в пренебрежении к закону; привычке подчинения начальнику, а не праву;

в нежелании тратить время, нервы, средства на судебные и административные тяжбы;

в отсутствии собственности, страдающей от загрязнения окружающей среды;

в наличии более актуальных экономических и житейских проблем;

в недостатке экологического образования и воспитания, глобального, планетарного мышления;

в состоянии правового сознания.

Устранение этих причин будет означать продвижение реформы и на этом, главном направлении. Трудно сказать, сколько для этого понадобится времени, но перспективы должны быть намечены и движение начато; правовая реформа в экологии должна быть осуществлена.

Экологическое право Боголюбов Сергей Александрович

§ 3. Правовое обеспечение экологических отношений

(правовая реформа в России и совершенствование экологического законодательства; соблюдение требований законодательства и роль правовой службы; судебная реформа)

Одним из основных принципов охраны окружающей среды является ее надлежащее правовое обеспечение. Оно и обусловливает возникновение экологического права, необходимость его разработки и изучения.

Правовая реформа в России и совершенствование экологического законодательства

Необходимость осуществления правовой реформы в стране обусловливается глубокими изменениями экономической системы, конституционного строя Российской Федерации, демократическими преобразованиями государственной и общественной жизни. Провозглашение России правовым государством, верховенства закона, принципа разделения властей предполагает серьезные правовые изменения по самым различным направлениям, в том числе в области охраны окружающей природной среды, обеспечения благоприятных естественных условий проживания граждан.

Масштабная правовая реформа предусматривается Указом Президента России «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» от 6 июля 1995 г., иными актами Президента, а также Правительства РФ, которые включают элементы и вопросы правового обеспечения российской государственности и развития полноценного гражданского общества.

Для рассмотрения проблем правовой реформы в области экологии актуальными представляются следующие вопросы: 1) формирование законодательной базы экологии; 2) функционирование государственного управления; 3) организация и деятельность судебной системы, правоохранительных органов, направленные на обеспечение неотвратимости ответственности.

С формирования законодательной базы не может не начинаться любая реформа, не составляет исключения и охрана окружающей среды (правда, для России проблема заключается еще и в том, чтобы реформа на этом не заканчивалась, а обеспечивалась реализация принятого законодательства).

В 90-х гг. приняты основополагающие акты, призванные служить базой охраны окружающей среды. В 1991 г. принят Закон РФ об охране окружающей природной среды. В 1995 г. - Законы об экологической экспертизе, о радиационной безопасности населения, о животном мире, об особо охраняемых природных территориях, о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Применяются ЛК РФ 1997 г., Законы РФ о недрах в редакции 1995 г., об использовании атомной энергии 1995 г. и другие законодательные акты по вопросам охраны окружающей среды.

Концепцией развития экологического законодательства предусматриваются обновление (внесение изменений и дополнений, принятие новой редакции) Закона об охране окружающей среды, приведение в соответствие с реалиями природоресурсного законодательства, экологизация других отраслей законодательства России.

Контуры совершенствования законодательства об охране окружающий среды в основном определяются. Начата работа над проектом нового Закона РФ об охране окружающей среды. Основные изменения этого Закона видятся в следующем:

в усилении экологических прав граждан с расширением их возможностей контроля за экологической обстановкой и экологической деятельностью государственных органов и должностных лиц;

в расширении сферы свободы экологической и иной информации;

в создании стройной системы государственного управления качеством окружающей среды во главе с координирующим органом;

в усилении экономических механизмов воздействия на загрязнителей;

во введении в текст Закона нового для России явления и правового института в виде оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС);

в расширении экологических функций самоуправления.

По аналогичному пути должны развиваться и остальные акты собственно экологического законодательства - другие законы, а также указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств.

Наряду с продолжением экологизации природоресурсного законодательства должно осуществляться сочетание специфики природопользования с гражданско-правовыми установлениями, предусмотренными Гражданским кодексом.

Переход к признанию равенства участников регулируемых отношений, неприкосновенности собственности и свободе договора, обеспечению восстановления нарушенных прав и их судебной защите означает коренной пересмотр устоявшихся взглядов на экологическое благополучие общества и методы его обеспечения, что обусловливает необходимость внесения дополнений в природоресурсное законодательство при сохранении исторических традиций и менталитета российского природопользователя.

Аналогично перестраиваются другие отрасли законодательства. В частности, Кодекс России об административных правонарушениях может быть дополнен:

а) рядом новых составов экологических проступков;

б) усилением административных, прежде всего штрафных, санкций, способных оказать воздействие на загрязнителя;

в) установлением в Кодексе порядка взыскания штрафа с юридических лиц.

Все больше возможностей у субъектов Российской Федерации в соответствии с нормами Конституции и прежде всего со ст. 73. Но самые главные резервы совершенствования правовой системы находятся в сфере органов местного самоуправления. Строго говоря, их деятельность выходит за рамки создания, совершенствования законодательства. Однако если иметь в виду регулирование экологических отношений, установление местных правил вокруг них, реализацию экологического законодательства, повышение его эффективности, то роль местного самоуправления трудно переоценить.

Активизируется правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации, которые принимают в настоящее время уставы и иные основополагающие законы о своей деятельности и призваны восполнять пробелы в федеративном экологическом законодательстве по вопросам совместной компетенции, конкретизировать федеральные и свои собственные акты по вопросам окружающей среды, развивать собственную правовую экологическую систему в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Подходы к совершенствованию природоресурсного законодательства формулируются следующим образом:

уравнение в правах различных форм собственности на природные ресурсы - в соответствии с Конституцией РФ;

большее придание природоресурсным отношениям характера гражданско-правовых при сохранении специфики природопользования и ресурсопотребления;

открытие или раскрытие природоресурсных отношений, т. е. вовлечение в их обсуждение, контроль, охрану, использование граждан, органов местного самоуправления, средств массовой информации;

устранение монополизма в эксплуатации природоохранных сооружений, привлечение антимонопольных средств воздействия;

повышение роли судов в рассмотрении споров в связи с природными ресурсами;

учет и использование регионального, экосистемного принципа в управлении и контроле;

первоочередность использования природных ресурсов для рекреационных и иных гуманитарных целей.

Важно изучение опыта других стран, его творческое осмысление, перенимание с учетом национальной специфики. Можно констатировать, что и в других странах, например в США, весьма дифференцированно осуществляется пользование природными ресурсами - от востока к западу в зависимости от времени освоения, вхождения штатов в федерацию, заселенности, обводненности, засушливости территорий и т. п.

В природоресурсном законодательстве, может быть, как ни в каком другом, важна роль субъектов Российской Федерации, обладающих широкими правотворческими функциями как самостоятельно, так и вместе с Российской Федерацией. Последнее не менее важно, чем остальное, так как Россия систематически консультируется со своими субъектами: все проекты законодательных актов Российской Федерации направляются до принятия в субъекты Российской Федерации, проходят там экспертизу, получают оценку, учитываемую при обсуждении и принятии акта. Кроме того, представители субъектов Российской Федерации - по два от каждого - присутствуют в Совете Федерации - верхней палате российского парламента и имеют решающее слово при определении судьбы того или иного проекта.

Главным в налаживании эффективного, рационального и цивилизованного использования природных ресурсов является не только совершенствование федерального, масштабного регулирования природопользования, хотя и это с учетом сказанного необходимо, но и организация надлежащего применения законодательства, реализация возможностей, имеющихся у субъекта Российской Федерации, у органа местного самоуправления. Перенос центра тяжести в подобном ракурсе составляет суть правовой реформы в России вообще и в экологии в частности.

Общие принципы реформирования экологических норм российского законодательства сводятся к следующему:

к признанию приоритетности экологии перед экономикой (хотя это и трудно в период экономического кризиса);

к полному открытию экологической информации, причем не только формальному: необходим комплекс мер по ее доведению до граждан, обучению их обращению с ней;

к созданию экономического механизма охраны окружающей природной среды (сохранение в то же время государственных мер воздействия на загрязнителей, как это практикуется и в достаточной степени в других странах, например, в США);

к комплектованию системы государственных органов, уполномоченных на охрану окружающей среды, во главе с координирующим органом;

к соединению всех звеньев организации, контроля и наложения взысканий без каких-либо пробелов в этом механизме охраны окружающей среды;

к публичности осуществления основных властных и контрольных полномочий;

к признанию реалий, например, разных видов собственности на природные ресурсы, что порождает известные правовые последствия в осуществлении управления и контроля в области охраны окружающей среды;

к законодательному размежеванию исполнительной и судебной властей, обеспечению их самостоятельности и независимости.

Немаловажны проблемы организации законодательного процесса, которые имеют довольно общий (не только экологический) характер.

Коротко перечислим их, это:

недостаточная проработанность законопроектов, выносимых для обсуждения в российском парламенте - Федеральном Собрании РФ;

ведомственность и лоббирование законопроектов, что является само по себе нормальным явлением, распространенным и в других странах, но накладывается на отсутствие длительных парламентских традиций, устоявшихся обычаев и процедур;

множественность противоречивых проектов и точек зрения по одному и тому же вопросу;

отсутствие, как правило, квалифицированных правовых экспертиз законопроектов, иных способов получения компетентных заключений;

погоня за множественностью принятия законов в ущерб их качеству.

Отсюда появление противоречий, пробелов, нестыковок в законодательстве.

Соблюдение требований законодательства и роль правовой службы

Особенно актуальным представляется вопрос о реформировании блока природоохранных органов - специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны окружающей среды. Указом Президента России от 14 августа 1996 г. произведена их частичная реорганизация: упразднено Минприроды - создан федеральный Комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии); упразднены Роскомвод и Роскомнедра - на их базе образовано федеральное Министерство природных ресурсов (МПР); Госсанэпиднадзор включен в систему Министерства здравоохранения РФ.

За Госкомэкологии оставлены основные функции и штатное расписание бывшего Минприроды. Но что дальше? Регулирование лесных, земельных, рыбных, охотничьих ресурсов осталось за самостоятельными ведомствами, не входящими в систему нового Министерства природных ресурсов, оно вобрало в себя лишь управление двумя природными ресурсами - недрами и водами.

Прежнее Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов активно использовало свои координационные полномочия в области охраны окружающей среды, по подготовке и принятию подзаконных нормативных актов. Поскольку большинство актов Министерства касалось экологических прав и обязанностей граждан, акты подлежали обязательному официальному опубликованию для всеобщего сведения в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и регистрации в Министерстве юстиции России.

В целях обеспечения законности и соблюдения требований законодательства в министерствах, ведомствах, а затем и в Минюсте должна осуществляться постоянная работа по каждому проекту акта, затрагивающего свободы человека и гражданина, включающая рассмотрение вопросов:

принимается ли акт в рамках полномочий министерства, ведомства;

не является ли регулируемый вопрос предметом ведения другого государственного органа;

не урегулирован ли данный вопрос другим актом, если да, то какова его сила, имеется ли возможность и необходимость его изменения или отмены, полной или частичной;

соответствует ли проект акта законодательству и иным нормативным правовым актам большей силы, международным договорам России, общепризнанным международным принципам;

каковы формы доведения содержания акта до всеобщего сведения.

В силу отрицательных ответов на некоторые из указанных вопросов ряд актов не был зарегистрирован в Минюсте РФ, что потребовало дополнительных проработок, изменения Положения о Минприроде, дополнительных согласований. Некоторые акты Минприроды обрели лишь рекомендательный, методический характер, стали применяться лишь внутри Министерства (например, приказ Минприроды об утверждении временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации от 6 февраля 1995 г.).

Немало сделано для опубликования нормативных актов по вопросам экологии: в журналах и газетах министерств, ведомств и экологических общественных объединений, путем выпуска специализированных сборников, обеспечения потребителей информации электронной почтой. Положительную роль играло создание и функционирование Российского экологического федерального информационного агентства, упрочение связей с экологической общественностью, обсуждение с ней проектов готовящихся актов, ознакомление на пресс-конференциях и семинарах с принятыми актами.

В деле правового обеспечения экологических отношений трудно переоценить роль правовой службы учреждений, организаций, предприятий. Активно занимаясь собственной правотворческой деятельностью и участвуя в разработке проектов экологических законов, министерства и ведомства сосредоточивают свое внимание на правоприменении, что должно предполагать:

тщательную инвентаризацию имеющихся нормативных правовых актов и вопросов, ими регулируемых;

анализ практики их применения органами министерства, другими специально уполномоченными государственными органами, а также учреждениями, организациями, гражданами;

выявление пробелов и противоречий в нормативно-правовой экологической системе;

полную реализацию собственных правоприменительных функций.

Многие из недостатков в осуществлении правовой реформы в природоохранном управлении связаны с недооценкой правовой службы в природоохранных органах. Задача состоит в создании авторитетной и полномочной юридической службы в министерстве и ведомстве: правовое реформирование общества предполагает активизацию правовой работы, придание ей веса и престижа в министерстве и его подразделениях, освобождение от несвойственных функций, возложение на правовую службу визирования документов министерства, содержащих вопросы права, разработку стратегических направлений правоприменения, проведение занятий по правовому и экологическому всеобучу со всеми работниками министерства.

Правовая реформа в организации применения экологического законодательства, в деятельности исполнительных органов представляет актуальную проблему. Для иностранных наблюдателей дело зачастую сводится лишь к принятию нового законодательства: в странах с многовековыми правовыми требованиями, парламентским режимом и контролем, свободой информации главное, действительно, заключается лишь в установлении новой нормы, нового требования государства к своим гражданам-налогоплательщикам. Когда же уважение к закону, к праву не стало повседневной нормой поведения, когда граждане систематически встречались и продолжают встречаться с безнаказанными грубыми нарушениями правовых требований, в том числе со стороны должностных лиц, призванных стоять на страже закона, а то и принимающих обязательные к исполнению правовые акты, в этих обстоятельствах принятие закона становится необходимой, но не главной стадией функционирования правового механизма.

Правовая реформа исполнительской деятельности в области экологии может означать:

соблюдение исполнительными органами экологических требований законов, постановлений самой исполнительной власти (например, обязательности проведения государственной экологической экспертизы всех предпроектных и проектных материалов);

обеспечение заинтересованных должностных лиц текстами нормативных актов;

спрос с чиновников за соблюдение требований экологического законодательства;

обучение должностных лиц и граждан применению и соблюдению правовых актов в области экологии;

стимулирование, награждение добросовестных природопользователей, равно как и соответствующее вине и нанесенному ущербу наказание загрязнителей;

осуществление повседневного и непрерывного контроля за применением экологического законодательства;

правительственное субсидирование средств массовой информации, содействующих продвижению правовой реформы в экологии;

массовый выпуск литературы по указанным вопросам для широкого читателя;

реформирование природоохранных органов в сторону сосредоточения внимания на узловых вопросах, повышении компетентности и профессионализма аппарата, его правовом воспитании (находящемся в настоящее время на уровне, близком к нулевому).

Судебная реформа

Больше всего за последние годы сделано в области судебной реформы. Но именно в области экологии она оказалась наименее эффективной: суды и арбитражные суды не повернулись лицом к экологическим делам, мало проводится их обобщений, не осуществляется должная экологическая специализация судей, экологические дела весьма неохотно принимаются к производству, редко рассматриваются по существу, экологические иски граждан годами притормаживаются в судебных инстанциях. Здесь немало объективных причин: загруженность судей, отсутствие квалификации, актуальность многих других неэкологических дел (о коррупции, об организованной преступности, о выборах, о чести и достоинстве), общественное недостаточное внимание к вопросам экологии,. экономический кризис в стране.

Ликвидация этих недостатков будет означать продвижение правовой реформы в экологии. Это может быть достигнуто путем:

дачи судам со стороны вышестоящих судов руководящих разъяснений по вопросам экологии (достаточно много накопившимся);

организации обучения судей экологическим приемам, специализации судей;

привлечения общественного внимания к судебной практике, формирования общественного мнения вокруг этой категории дел;

организации показательных выездных судебных процессов по экологическим делам;

усиления контактов и взаимодействия судебных и природоохранных органов в смысле обмена информацией, нормативными актами и т. д. при сохранении независимости и самостоятельности властей.

Разумеется, большая часть судебно-правовой реформы лежит вне экологии - обеспечение судей материальной базой, компьютерной техникой вплоть до обеспечения исполнения решений, принятых судом (об этом проблема также стоит в настоящее время).

Как бы ни совершенствовались ветви и органы власти, ключ правовой реформы находится у граждан, у населения, особенно это относится к проблемам экологии. Законодательство предоставило гражданам обширные права в области защиты окружающей среды: требовать назначения экологической экспертизы, экологической информации, в судебном или административном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, возмещения причиненного здоровью и имуществу вреда, закрытия или приостановления экологически вредных производств. Однако таких требований предъявляется немного, несмотря на ухудшающуюся окружающую среду, понижение ее качества.

Основные причины видятся в следующем:

в не осознании гражданами того, что их экологические права не дарованы им кем-то, а принадлежат им от рождения;

в боязни вступать в конфликт с государством, отчужденным от гражданина;

в слабости структур гражданского общества, подавленного испокон веку Российским государством;

в отсутствии профессиональных и общественных массовых образований в поддержку экологических прав граждан;

в пренебрежении к закону; привычке подчинения начальнику, а не праву;

в нежелании тратить время, нервы, средства на судебные и административные тяжбы;

в отсутствии собственности, страдающей от загрязнения окружающей среды;

в наличии более актуальных экономических и житейских проблем;

в недостатке экологического образования и воспитания, глобального, планетарного мышления;

в состоянии правового сознания.

Устранение этих причин будет означать продвижение реформы и на этом, главном направлении. Трудно сказать, сколько для этого понадобится времени, но перспективы должны быть намечены и движение начато; правовая реформа в экологии должна быть осуществлена.

Из книги Обеспечение безопасности образовательного учреждения автора Петров Сергей Викторович

Из книги Правоведение автора Шалагина Марина Александровна

Из книги Семейное право автора Карпунина Е В

39. Правовое регулирование имущественных отношений супругов. Брачный договор Семейным кодексом РФ определено два режима имущества супругов – законный и договорный.Законным режимом имущества супругов является режим их совместной собственности, т. е. имущество, нажитое

Из книги Шпаргалка по международному праву автора Лукин Е Е

20. Правовое регулирование имущественных отношений супругов Правовое регулирование имущественных отношений супругов имеет большое значение не только в период существования брака, но и после его расторжения. Нормы о защите частной собственности, установленные в

Из книги Шпаргалка по семейному праву автора Щепанский Роман Андреевич

85. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ ВАЛЮТНЫХ И ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ Основное регулирование валютно-финансовых отношений между государствами и другими участниками международных финансовых отношений осуществляется двусторонними договорами. Основные

Из книги Шпаргалка по информационному праву автора Якубенко Нина Олеговна

87. Правовое регулирование отношений супругов при наличии иностранного элемента Права и обязанности супругов определяются законодательством того государства, на территории которого они имеют совместное (общее) место жительства. Следовательно, к личным неимущественным

Из книги Всеобщая история государства и права. Том 2 автора Омельченко Олег Анатольевич

37. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ ПРИ ПРОИЗВОДСТВЕ И РАСПРОСТРАНЕНИИ ПРОГРАММ ДЛЯ ЭВМ И БАЗ ДАННЫХ Законом РФ «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» регулируются отношения, связанные с созданием, правовой

Из книги Международное частное право: Шпаргалка автора Автор неизвестен

60. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ СВЯЗИ И ТЕЛЕКОММУНИКАЦИЙ Информационные правоотношения в области связи регулируются Федеральным законом от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ «О связи».Связь является неотъемлемой частью производственной и социальной инфраструктуры

Из книги Муниципальное право. Шпаргалки автора Ольшевская Наталья

§ 78. Правовое регулирование экономики и социально-хозяйственных отношений в США Становление капиталистической экономики и в целом характерной для Нового времени системы социально-хозяйственных связей в США протекало в правовом смысле свободно, без значимого

Из книги Новый Закон «Об образовании в Российской Федерации». Текст с изменениями и дополнениями на 2013 г. автора Автор неизвестен

45. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БРАЧНО-СЕМЕЙНЫХ ОТНОШЕНИЙ Важнейшую роль в урегулировании брачно-семей-ных отношений с иностранным элементом играют договоры о правовой помощи. В качестве примера возьмем Конвенцию 1993 г. о правовой помощи и правовых

Из книги Право Европейского Союза автора Кашкин Сергей Юрьевич

10. Правовое регулирование муниципальных отношений Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью правовых приемов (предписание, дозволение, запрет), сочетание которых и определяет характер правового регулирования.В зависимости от преобладания в

Из книги Ипотечный кредит: как получить квартиру автора Шевчук Денис Александрович

Статья 4. Правовое регулирование отношений в сфере образования 1. Отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской

Из книги Правоведение автора Мардалиев Р. Т.

127. Как осуществляется правовое регулирование трудовых отношений на предприятиях в ЕС? Согласно ст. 140 Договора о ЕС Сообщество содействует координации социальной политики государств-членов в вопросах трудового законодательства и условий труда. Опираясь на полномочия,

Из книги Правоведение. Шпаргалка автора Афонина Алла Владимировна

Из книги автора

Правовое регулирование алиментных отношений между членами семьи Сразу уточним, что к членам семьи относятся супруги, родители и дети, бабушки, дедушки и внуки, братья и сестры.Алиментные отношения связаны с обязанностью одними членами семьи содержать других в

Из книги автора

56. Правовое регулирование имущественных отношений супругов. Брачный договор Имущество, нажитое супругами во время брака, является их совместной собственностью, если договором между ними не установлен иной режим этого имущества. Семейный Кодекс РФ (далее – СК РФ) вводит