Совершенствование отношений местного самоуправления и гос власти. Особенности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

В настоящее время взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе ряда принципов: законности, самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий, сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, обеспечения финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения, гласности, взаимной ответственности.

Проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления будут проявляться при отсутствии следующих основных организационных форм:

Главные взаимодействующие структуры – органы государственной власти и местного самоуправления.
Создание совместных временных групп и комиссий для решения разовых совместных вопросов.
Создание постоянных рабочих групп и комиссий для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия.
Возможность совместных работ через ассоциации муниципальных образований по вопросам, которые касаются всех муниципальных образований данного региона, при этом им придается необходимый статус.

Однако, в некоторых субъектах Российской Федерации во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов государственной существуют две крайности: с одной стороны, это органы существуют как бы параллельно и автономно, доводя эту автономность до абсурда, а с другой стороны, местное самоуправление подменяют на государственное местное управление, что не лучшим образом влияет на социально-экономическую ситуацию в регионе. Не стоит забывать, что решение насущных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления требует четкого разграничения полномочий между органами субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень тех полномочий, которые передаются друг другу на основе добровольного соглашения.

В 1991 году власть реформаторов осознала необходимость слома существовавшей системы управления для построения новой. Параллельно с существующими районами и избранными в них Советами народных депутатов государственная власть формировала собственное административно-территориальное деление. О значимости этого вопроса свидетельствует уже тот факт, что на его решение были направлены совместные усилия исполнительной власти города Москвы (Мэра города Москвы) и власти РСФСР, как исполнительной (Президент РСФСР), так и представительной (Верховный Совет РСФСР).

В первую очередь по предложению Мэра города Москвы было принято Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 01.07.1991 № 1504-1 «О разграничении компетенции органов власти и управления в городе Москве», согласно которому Мэру города Москвы было предоставлено исключительное право формирования и утверждения территориальной и отраслевой структуры органов исполнительной власти в городе Москве, а Московскому городскому Совету народных депутатов – территориальной структуры органов представительной власти в городе Москве.

Во исполнение упомянутого постановления Мэром города Москвы были изданы распоряжения от 05.07.1991 № 41-РМ «О проведении работы по формированию муниципальных округов в г. Москве» и от 01.08.1991 № 75-РМ «Об утверждении Временного положения об органах управления в муниципальном округе Москвы», в результате чего в Москве была установлена трёхуровневая система управления городом исполнительной властью: город (возглавляемый Мэром), административные округа (возглавляемые префектами) и муниципальные округа (возглавляемые супрефектами). Эта система управления была поддержана Президентом РСФСР и закреплена в Указе Президента РСФСР от 28.08.1991 № 96 «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы».

Указом Президента РФ от 07.10.1993 № 1594 «О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельского Советов народных депутатов в г. Москве» Мэру Москвы предписывалось до 20 октября 1993 г. представить Президенту Российской Федерации проекты Положения о выборах в представительный орган государственной власти г. Москвы и Положения о системе органов управления г. Москвой на переходный период.

Соответствующие положения были представлены и одобрены Указом Президента РФ от 24.10.1993 № 1738 «О поддержке мер правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области».

При этом Указом Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» предписывалось провести выборы в органы местного самоуправления не позднее июня 1994 года. В Москве это предписание так и не было реализовано.

Также Указом Президента РФ от 10.12.1993 № 2125 «Об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве» местное самоуправление в городе Москве предусматривалось на уровне районов, однако предусматривалось назначение и освобождение от должности главы муниципалитета (органа местного самоуправления) Мэром Москвы.

В 1995 году был принят Устав города Москвы, которым местное самоуправление предусматривалось на уровне города совмещённым с государственной властью субъекта федерации. Также был принят Закон города Москвы от 05.07.1995 № 13-47 «О территориальном делении города Москвы», согласно которому предусматривалось образование 128 районов; впоследствии их число уменьшилось до 123 (в 1997 и 2002 годах 10 районов были укрупнены до 5).

В 1996 и 1997 годах соответственно были приняты Законы города Москвы от 11.09.1996 № 28-91 «О районной Управе в городе Москве» и от 07.05.1997 № 9 «О выборах советников районного Собрания в городе Москве». Определённая указанными законами компетенция районной Управы соответствовала компетенции органа местного самоуправления, но при этом районная Управа определялась как орган власти района, осуществляющий полномочия органа местного самоуправления (а не являющийся органом местного самоуправления).

Объём компетенции московского местного самоуправления был настолько мал, что московские власти приняли решение об его увеличении, однако, не путём расширения перечня вопросов местного значения, а путём передачи отдельных государственных полномочий. Такой путь позволял оставить контроль над реализацией переданных полномочий за органами государственной власти.

Были приняты законы города Москвы от 28.09.2005 № 47 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» и от 25.10.2006 № 53 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства».

Передача полномочий, относящихся к спортивной и досуговой работе, объяснялась тем, что соответствующие полномочия для органов государственной власти не были приоритетными и финансировались по остаточному принципу; передача способствовала проведению инвентаризации спортивных сооружений, установлению норматива обеспеченности жителей этими сооружениями. Хотя и не приводились мотивы, по которым те же меры не могли быть приняты при сохранении полномочий за органами государственной власти, необходимо отметить, что данные вопросы действительно имеют характер местных. Однако органы государственной власти не только сохранили контроль над решением данных вопросов, но и передали их местному самоуправлению не полностью.

Многими вопросами, связанными с культурой, досугом, спортивной работой, по-прежнему занимались функциональные городские органы исполнительной власти, что приводило к дублированию органами государственной власти и органами местного самоуправления друг друга.

С 1 января 2008 года вопросы опеки и попечительства были исключены из перечня вопросов местного значения федеральным законодателем, и в Москве было принято решение, предусматривающее минимальные изменения в практической деятельности. Был принят Закон города Москвы от 26.12.2007 № 51 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки и попечительства» (с 25.11.2009 название закона было уточнено путём включения слова «патронаж»).

Вопросы опеки, попечительства, патронажа и деятельности комиссии по делам несовершеннолетних оставались под контролем органов государственной власти (как и предусмотрено для переданных полномочий) и регламентировались их актами достаточно подробно, не оставляя особой свободы усмотрения органам местного самоуправления. Кроме того, эти вопросы затрагивали интересы не широких слоёв населения, а достаточно узкой и специфичной категории.

Также 31.05.2006 были внесены существенные изменения в Закон города Москвы № 56. В частности, перечень вопросов местного значения стал закрытым, из закона была исключена норма, позволявшая органам местного самоуправления принимать к своему рассмотрению все вопросы, не исключённые из их компетенции и не относящиеся к компетенции других органов местного самоуправления и органов государственной власти. При этом сам перечень вопросов местного значения хотя и подвергся редактированию, но по существу изменился незначительно и, что более важно, не пополнился значимыми вопросами.

В таком положении местное самоуправление в Москве просуществовало до 2012 года. Перечень собственных полномочий был несущественным и основывался на вопросах, которые слабо затрагивали интересы жителей. Основу же деятельности органов местного самоуправления в этот период составляли 3 блока переданных полномочий, которые (за исключением, в некоторой мере, вопросов спорта и досуга) также не затрагивали интересов широких слоёв населения.

Проводившиеся анализы деятельности органов публичной власти и отношения к ним населения показывали существенный уровень дублирования сфер компетенции (в 2004 году дублирование управ и муниципалитетов составляло 76% полномочий), низкую информированность населения об органах местного самоуправления (во внутригородском муниципальном образовании Мещанское в 2004 году только 13% опрошенных знали, что органом местного самоуправления является муниципалитет, а в 2007 году после активизации работы по информированию населения – 33%).

Реализация принципа сохранения единства городского хозяйства привела к сужению вопросов местного значения и отнесению всех ключевых вопросов к ведению органов государственной власти, к значительной управленческой роли городских властей и минимальном уровне компетенции органов местного самоуправления и в, результате, к нивелированию местного самоуправления с утратой доверия и потерей интереса к нему граждан. По сути, местное самоуправление в Москве стало исполнять отдельные технические функции для органов государственной власти.

Переданные полномочия являлись административными – регламентированными и не предусматривающими необходимой свободы усмотрения. Поэтому существовавшую организацию местного самоуправления в Москве в указанный период нельзя признать обеспечивающей ни самостоятельность населения, ни его возможность регламентировать значительное количество публичных дел.

Кроме того, как справедливо отмечает В.В. Пылин, успех местного самоуправления зависит не от темпов и количества переданных полномочий, но также от наличия ресурсов и нормативной базы, позволяющей принимать самостоятельные решения; иначе такая передача полномочий превратится в передачу накопленных проблем.

Также укреплялись позиции Ассоциации (позднее – Совета) муниципальных образований города Москвы. В 2010 году Закон города Москвы № 56 был дополнен статьей 5.1, законодательно закрепившей эту структуру и определившей её миссию следующим образом: «В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в городе Москве образуется Совет муниципальных образований города Москвы».

«Защита общих интересов» стала выражаться, в том числе, в подготовке модельных проектов решений для органов местного самоуправления, причём информация о принятии решений на основе этих модельных проектов стала систематически запрашиваться. В результате органы местного самоуправления в значительной степени утратили способность самостоятельной подготовки проектов решений, стали не только ориентироваться на модельные проекты Совета муниципальных образований города Москвы, но и считать их обязательными, а Совет муниципальных образований города Москвы воспринимать в качестве вышестоящего органа.

Такие обстоятельства, усугублённые отсутствием квалифицированных кадров в органах местного самоуправления, приводили к значительной утрате самостоятельности органов местного самоуправления и к установлению значительного влияния со стороны Совета муниципальных образований города Москвы и, посредством него, со стороны Правительства Москвы.

Таким образом, именно органы местного самоуправления являются связующим звеном между органами государственной власти и обществом. Поэтому, между государством и местным самоуправлением существует неделимая связь, подкрепленная законодательным обеспечением гарантии местного самоуправления.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.

Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:

во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;

во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;

в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.

Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов:

· законности,

· сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций,

· самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,

· взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;

· обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,

· добровольности заключения договоров и соглашений;

· взаимной ответственности,

· гласности.

1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;

2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления,

3) совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления,

4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,

5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,

6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:

во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;

во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;

в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;

в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.

Местное самоуправление в России - деятельность местных сообществ, осуществляемая непосредственно или через местные представительные органы, по вопросам местного значения. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа, а также полномочия органов государственной власти по решению вопросов местного значения.

Кроме того, федеральный закон допускает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с предоставлением им соответствующих субвенций и подконтрольностью органам государственной власти, а также осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления.

В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях:

муниципальный район - несколько городских и/или сельских поселений

сельское поселение - один или несколько сельских населенных пунктов
городское поселение - один городилипоселок городского типас прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа

городской округ - городское поселение, не входящее в состав муниципального района

внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В структуру органов местного самоуправления, устанавливаемую уставом муниципального образования

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления носит многообразный взаимный характер. Их отношения базируются на принципах законности, взаимоуважения и взаимной ответственности, согласования интересов.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 и статьей 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Органы государственной власти:

- устанавливают государственную защиту и обеспечивают самостоятельности местного самоуправления;
- помогают в хозяйственно-финансовом отношении;
- осуществляют государственно-правовое регулирование;
- определяют государственную политику развития местного самоуправления;
- осуществляют государственный контроль и надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, устанавливают их государственную (конституционно-правовую) ответственность.

Государство, признавая местное самоуправление, взаимодействуя с ним, в свою очередь, также оказывается под его влиянием. В РФ можно назвать такие средства воздействия местного самоуправления на государственную власть и гарантии в отношениях с нею, как:

1. обращение органов и должностных лиц местного самоуправления к государственным органам, порождающее обязанность их рассмотрения и принятия необходимых мер;
2. обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления , решений органов и должностных лиц местного самоуправления - в рамках нормативно установленных их предметов ведения и полномочий - для исполнения всеми, расположенными на территории муниципального образования, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также государственными органами;
3. право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в представительном органе государственной власти субъекта РФ;
4. право на судебную защиту от действий государственных органов и должностных лиц, нарушающих права местного самоуправления;
5. участие местного самоуправления в при формировании органов государственной власти и проведении референдумов (общефедеральных или региональных);
6. выполнение органами местного самоуправления переданных им законом отдельных государственных полномочий.

Решающая роль государства в установлении и регулировании местного самоуправления обеспечивает реализацию местного самоуправления на государственно-правовых началах и одновременно свидетельствует о наличии в самой государственности самоуправленческих элементов.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

ФЗ устанавливает, что наделение органов местного самоуправления осуществляется:

1. федеральными законами и законами субъектов РФ - отдельными государственными полномочиями РФ;
2. законами субъектов РФ - отдельными государственными полномочиями субъектов РФ.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов , если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.

Срок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:

- на неограниченный срок;
- на срок действия этих полномочий, если данные полномочия имеют определенный срок действия.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

Проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях, когда местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный институт власти, организационно обособленный от системы государственных органов, представляется особенно важной. Поэтому остановиться на изучении особенностей взаимодействия двух уровней власти (регионального и местного) необходимо достаточно подробно.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом. В свою очередь, взаимодействие региональных властей с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики - решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе следующих принципов:

· законности;

· сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования;

· учета исторических и местных традиций;

· самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

· обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения;

· добровольности заключения договоров и соглашений;

· взаимной ответственности;

· гласности.

1. правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;

2. разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления;

3. совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления;

4. обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления;

5. содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций;

6. защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации осуществляется в следующих основных организационных формах: во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления; во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии; в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии; в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.

У органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством есть право законодательной инициативы в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, при необходимости разрешить какой-либо вопрос, отнесенный к компетенции региональных органов государственной власти, органы местного самоуправления выступают в качестве субъекта законодательной инициативы и вносят необходимый им законопроект. При этом федеральным законодательством установлено, что обращения органов местного самоуправления, в том числе, законопроекты подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти.

Существуют формы постоянного взаимодействия двух уровней власти. К ним следует отнести всякого рода совместные рабочие органы - группы, комиссии, - как постоянно действующие, так и временные, сформированные для решения какого-либо частного вопроса.

Эффективной формой взаимодействия может стать сотрудничество государственной и местной властей через ассоциации муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно формулировать и доводить до сведения государственных органов их общие проблемы, для государственной власти ассоциация муниципальных образований - та организация, через которую можно обращаться одновременно ко всем ее членам и вырабатывать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

Если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения между ними разграничиваются законодательством субъекта Российской Федерации. Разграничение их компетенцию должно быть организовано таким образом, чтобы каждый круг вопросов предоставления услуг власти населению решался самым эффективным образом. Очевидно, что для этого требуется взвешенный подход со стороны всех участников процесса разделения компетенции и нормальные согласительные процедуры.

Не менее важным является вопрос формирования финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы. Разграничение источников доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами основывается на разделении их по видам и закреплении на долгосрочной основе. Это стимулирует каждый из уровней власти к развитию доходных источников и их эффективному использованию, а не к перераспределению.

Еще одним аспектом взаимоотношений между региональными органами власти и местным самоуправлением является процесс разграничения прав собственности. Зачастую органы местного самоуправления выступают субъектом законодательной инициативы и разрабатывают проекты законов о передаче в муниципальную собственность объектов государственной собственности, включая реестры объектов, органы государственной власти рассматривают и принимают эти законы. Предварительное согласование реестров проводиться на уровне административных районов, имея ввиду, что там существуют комитеты по управлению государственным имуществом. Окончательное решение принимается законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В сфере комплексного социально-экономического развития региона может возникнуть столкновение интересов различных уровней власти. Местная власть вправе решать вопросы комплексного социально-экономического развития на своей территории, а территория муниципального образования составляет некоторую часть территории субъекта Российской Федерации. Но интересы населения каждый уровень понимает по-своему в зависимости от тех задач, которые решает каждый из них. Поэтому интересы структур власти часто не совпадают. При разработке муниципальных планов и программ органы местного самоуправления должны учитывать соответствующие государственные планы и программы. В свою очередь государственные органы при разработке государственных планов и программ объективно заинтересованы в учете мнения местных органов власти.

Таким образом, под системой государственных и муниципальных органов власти будем понимать совокупность взаимосвязанных элементов, их полномочий и различных форм их взаимодействия, объединенных единством цели планомерного, стабильного развития российского государства. Именно от степени налаженности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления зависит эффективное функционирование всех жизнеобеспечивающих систем государства. Несмотря на то, что органы муниципального самоуправления не входят в систему органов государственной власти, их следует рассматривать в совокупности с государственными органами как единый механизм управления государством.

государственный власть сотрудничество дума

Государственный контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Государственные гарантии прав местного самоуправления

Государственная поддержка местного самоуправления

Принципы и формы государственного регулирования деятельности местного самоуправления

Лекция 6. Местное самоуправление и государство

Вопросы:

Эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления. Государство определяет общие направления своей политики по отношению к местному самоуправлению, обязательные как для федеральных органов, так и для субъектов РФ. Наиболее полно они были сформулированы в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года N 1370.

Рассматривая систему государственного регулирования деятельности местного самоуправления, следует учитывать, что органы местного самоуправления выступают в ней в качестве не только пассивной, но и активной стороны. Взаимодействие с органами государственной власти является одной из важных составных частей муниципальной политики. Органы местного самоуправления во взаимоотношениях с государством через свои союзы и ассоциации воздействуют на формирование государственной политики в области местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, т.е. они имеют право вносить проекты законодательных актов субъектов РФ или изменений в действующие законодательные акты, подлежащие обязательному рассмотрению.

За рубежом, особенно в федеративных государствах, выработаны эффективная система взаимодействия между уровнями власти и методы преодоления неизбежно возникающих разногласий, в том числе в финансовой сфере. Так, в США создан специальный орган - Комиссия по межправительственным отношениям, куда входит равное число представителей от федеральной власти, властей штатов и местных властей. Органы местного самоуправления во взаимоотношениях с государством, через свои союзы и ассоциации воздействуют на формирование государственной политики в области местного самоуправления. При отсутствии согласия в этой комиссии серьезные решения по распределению финансовых средств по уровням власти не принимаются.

Государственное регулирование деятельности местного самоуправления охватывает широкий спектр воздействий, представленный на рис.

┌────────────────────────────────┐

│ Формы │

│ государственного регулирования │

│ местного самоуправления │

└──┬────┬────────┬────────┬────┬─┘

┌─────────────┴───┐│┌───────┴───────┐│┌───┴─────────────┐

│ Законодательное │││ Экономическое │││ Государственная │

│ регулирование │││ регулирование │││ поддержка │

└─────────────────┘│└───────────────┘│└─────────────────┘

┌──────┴───┐ ┌─────────┴───────┐

│ Контроль │ Государственные

│ и надзор │ гарантии прав

└──────────┘ └─────────────────┘

Рис. Формы государственного регулирования

местного самоуправления

Законодательное регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется государством путем формирования правовой базы, включая законодательное определение территорий и границ муниципальных образований, предметов ведения и полномочий. Эти вопросы были рассмотрены в предыдущих разделах.

Экономическое регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется путем наделения его имуществом и финансовыми средствами и использования механизмов налогового и бюджетного регулирования. Эти вопросы рассматриваются в разделе 1.11.

2.Государственная поддержка местного самоуправления

Органы государственной власти обязаны создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления, содействовать населению в осуществлении права на местное самоуправление. Государственная поддержка осуществляется посредством соответствующих федеральных и региональных программ.

В 1995 году Правительством РФ была принята первая Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Она в целом была выполнена. В 1999 году была утверждена вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Большинство ее пунктов также выполнено. В отдельных субъектах РФ были приняты и реализуются региональные программы государственной поддержки местного самоуправления. Существенными компонентами государственной поддержки местного самоуправления являются: методическая помощь, в частности разработка модельных нормативных актов и рекомендаций; информационное обслуживание; развитие государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.

В администрациях многих субъектов РФ имеются специальные структурные подразделения, ведающие вопросами местного самоуправления. Взаимодействие муниципальных образований с региональными органами власти осуществляется на основе договоров и соглашений, создания координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих.

Государственное регулирование и поддержка местного самоуправления на федеральном уровне реализуются благодаря системе федеральных органов, ведающих вопросами местного самоуправления. Они действуют в Правительстве РФ, в палатах Федерального Собрания РФ. В системе федеральных органов исполнительной власти курирование местного самоуправления возложено на Министерство регионального развития РФ, в составе которого есть соответствующие структурные подразделения.

Государственное регулирование и государственную поддержку местного самоуправления нельзя путать с вмешательством государства в собственные дела местного самоуправления, хотя провести здесь границу бывает трудно.

3.Государственные гарантии прав местного самоуправления

В соответствии с Федеральным законом 2003 года (ст. 3) федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Они могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Система государственных гарантий прав местного самоуправления включает в себя общие и специальные гарантии. Под общими гарантиями понимают законодательные нормы, гарантирующие соблюдение тех или иных прав. В качестве примеров можно привести такие законодательные положения, как недопустимость решения вопросов о территориях и границах муниципальных образований без учета мнения населения, недопустимость осуществления местного самоуправления органами государственной власти, социальные гарантии для муниципальных служащих, право на создание ассоциаций и союзов муниципальных образований, право муниципальных образований на собственную символику и т.д.

Специальные (юридические) гарантии определяют возможность юридической защиты общих гарантий, т.е. конкретные механизмы судебной и иной защиты тех прав и полномочий местного самоуправления, на которые распространяются общие гарантии.

Из этого следует, что (как сказано в ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления) органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Граждане, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд общей юрисдикции или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, государственных должностных лиц, других органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, если эти акты нарушают права граждан на местное самоуправление. Серьезная работа по судебной защите конституционных прав местного самоуправления проводится Конституционным Судом РФ.

Обеспечение судебной защиты прав местного самоуправления, в свою очередь, требует реформы судебной системы, которая не справляется с огромным количеством дел, возникающих при практическом применении законодательства о местном самоуправлении. Многие судьи не имеют должной квалификации в вопросах муниципального права. Решению этой проблемы могли бы способствовать:

Создание во всех субъектах РФ уставных (конституционных) судов, а в судах общей юрисдикции субъектов РФ - коллегий по государственно-правовым вопросам;

Специализация судей по вопросам муниципального права;

Систематическое обобщение судебной практики по делам о защите прав местного самоуправления.

4.Ответственность органов и должностных лиц

местного самоуправления

Наряду с гарантией прав, Федеральный закон устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за свои действия:

За ненадлежащее исполнение своих функций;

За нарушение законодательства;

За нарушение законных прав и интересов физических и юридических лиц.

Ответственность в данном случае понимается как наступление неблагоприятных правовых и иных последствий для этих органов и должностных лиц за принимаемые ими противоправные решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей и функций. Закон предусматривает три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:

Перед населением муниципального образования;

Перед государством;

Перед физическими и юридическими лицами.

Ответственность перед населением наступает в результате действий или бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления, приведших к утрате доверия к ним со стороны населения. Результатом может быть досрочное прекращение полномочий выборных органов и должностных лиц и другие меры, определяемые уставом муниципального образования.

Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции и законов РФ и субъектов РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. При этом ответственность за осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий наступает лишь в той мере, в какой они обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ предусматривает специальную процедуру реализации ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед государством. Законодательный орган субъекта РФ в отношении представительного органа муниципального образования, а глава высшего исполнительного органа субъекта РФ в отношении избранного главы муниципального образования имеют право на досрочное прекращение их полномочий. Это возможно в том случае, если судом будет признано несоответствие законодательству нормативных актов, принятых указанными органами и должностными лицами местного самоуправления, а совершенные противоправные акты не будут ими отменены в установленные сроки после решения суда.

Федеральный закон 2003 года предусматривает также возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. Такая ситуация может возникнуть, если вследствие решений, действий или бездействия органов местного самоуправления муниципальное образование оказывается неплатежеспособным или если при реализации государственных полномочий органами местного самоуправления допускается нецелевое расходование бюджетных средств, полученных за счет субвенций. Нарушение действующего законодательства должно быть установлено судом.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает при нарушении ими чьих-либо законных прав и интересов, причинении имущественного и морального ущерба, невыполнении условий хозяйственных договоров и соглашений и т.д. Ответственность в этом случае наступает в соответствии с гражданским законодательством.

5.Государственный контроль и надзор за деятельностью

местного самоуправления

Не вмешиваясь в решение вопросов местного значения, государство в то же время не может не контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом в Российской Федерации (согласно ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления) любой административный контроль должен:

Осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных конституцией или законом;

Предназначаться лишь для обеспечения законности и конституционных принципов;

Осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов.

Эти принципы не исключают контроля государства над выполнением органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий.

Общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на прокуратуру РФ. В случае выявления противоречащих закону правовых актов местного самоуправления прокурор соответствующего уровня обязан принести протест на эти акты принявшему их органу или должностному лицу. Он подлежит рассмотрению в 10-дневный срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа муниципального образования. В случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд.

Соответствие законодательству устава муниципального образования контролирует орган юстиции, на который возложена его регистрация.

Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют уполномоченные федеральные службы: финансового, санитарно-эпидемиологического, земельного, экологического, водного, рыбного, лесного и другого контроля и надзора.

В рамках своей компетенции федеральные службы вправе:

Направлять органам и должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных на них задач;

При выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы местного самоуправления задач и обязательств направлять им соответствующие предписания;

Издавать и направлять органам и должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);

Вносить представления в органы прокуратуры в случаях, если органы и должностные лица местного самоуправления не выполнят в установленные сроки направленных им рекомендаций.

Федеральные службы не имеют права вмешиваться в дела местного сообщества за пределами своей компетенции. Они также не вправе отдавать органам и должностным лицам местного самоуправления распоряжения по решению вопросов местного значения.

Судебный контроль призван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость. Он является наиболее формализованным, строится исключительно на правовых аргументах и осуществляется всеми видами судов. Судебный контроль в отношении органов местного самоуправления необходим, чтобы обезопасить граждан и юридических лиц от ошибок и незаконных решений этих органов. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Самые распространенные случаи судебного обжалования решений органов местного самоуправления - введение различных не предусмотренных законодательством местных сборов, ограничения на ввоз или вывоз определенных товаров (например, алкогольной продукции), нарушения, наблюдаемые при приватизации объектов муниципальной собственности, выделении земельных участков под застройку и т.п. В качестве истцов в судах выступают физические и юридические лица, чьи законные права нарушаются решениями органов и должностных лиц местного самоуправления, а также прокуроры в случае отклонения их протестов.

6.Взаимоотношения органов местного самоуправления

с территориальными структурами

органов государственной власти

На территории муниципального образования действуют многочисленные территориальные подразделения федеральных органов государственной власти. Правовую основу их деятельности составляют отраслевые федеральные законы и ведомственные нормативные акты. Эти органы не вмешиваются в деятельность местного самоуправления, если это не входит в их должностные обязанности, а органы местного самоуправления не вмешиваются в деятельность органов государственной власти. Для решения общих задач между ними должно быть установлено взаимодействие. Муниципальное образование содействует государственным органам в аренде служебных помещений, выделении земельных участков, оказании социальных услуг для их работников (на средства последних). Решения органов местного самоуправления по вопросам местного значения обязательны для государственных органов и их работников как жителей муниципального образования. К числу соответствующих государственных структур относятся следующие:

1. Силовые, правоохранительные, фискальные органы, т.е. воинские части, военкоматы, суды, органы прокуратуры, МВД, ФСБ, МЧС, исправительно-трудовые учреждения, налоговые, казначейские, таможенные и другие органы, действующие в соответствии с поставленными перед ними задачами. Однако они обязаны согласовывать с органами местного самоуправления проводимые ими акции, способные повлиять на жизнедеятельность населения. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий может давать этим органам отдельные поручения (например, провести проверку, представить информацию и т.п.). Силовые органы информируют главу муниципального образования - при соблюдении необходимой служебной тайны - о состоянии безопасности и правопорядка на территории и о своих мероприятиях. Муниципальное образование оказывает содействие в их работе.

2. Инфраструктурные ведомства, включая естественные монополии (электроэнергетика, газоснабжение, железная дорога, почта, телеграф, средства телекоммуникации и т.п.). Большинство этих компаний стали акционерными, хотя государство сохранило решающее влияние на их деятельность, обладая нередко контрольным пакетом акций. Деятельность инфраструктурных ведомств оказывает огромное воздействие на жизнеобеспечение местных сообществ. Они могут выполнять отдельные поручения главы муниципального образования в пределах его компетенции. Но в целом органы местного самоуправления практически не могут оказывать существенное влияние на деятельность естественных монополий и их ценовую политику.

3. Федеральные службы, осуществляющие государственный контроль и надзор в отдельных сферах деятельности (в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, экологии и природопользования, транспорта, по тарифам, служба финансово-бюджетного надзора и др.). Их задача - проверять соблюдение законодательства и норм в соответствующих сферах всеми субъектами деятельности на территории муниципального образования, в том числе и самими органами местного самоуправления. Федеральные службы обязаны информировать органы местного самоуправления о выявленных нарушениях, выдавать нарушителям предписания об устранении нарушений. Органы местного самоуправления содействуют устранению нарушений и обязаны рассматривать адресованные им, а также муниципальным предприятиям и учреждениям предписания, а также принимать соответствующие меры. Некоторые федеральные службы наделены правом наложения штрафных и иных санкций в административном порядке.

4. Территориальные подразделения Федеральной службы по труду и занятости. Совместно с органами местного самоуправления они проводят большую работу по созданию и регулированию рынка рабочих мест, переподготовке кадров, учету граждан, нуждающихся в трудоустройстве, выплате пособий по безработице, снижая тем самым уровень социальной напряженности на местах.

5. Территориальные органы Государственного пенсионного фонда, работающие в тесном взаимодействии с муниципальными органами социальной защиты населения.

6. Территориальные органы Федеральной службы государственной статистики. Органы местного самоуправления обязаны безвозмездно предоставлять им всю необходимую информацию в установленном порядке. Со своей стороны органы местного самоуправления заинтересованы в получении от статистических органов сводной, обзорной и аналитической информации и могут устанавливать с ними договорные отношения.

7. По ряду сфер деятельности, где имеются общие интересы государства и местного самоуправления, существуют органы двойного подчинения. Примером является милиция. На нее возложена как задача борьбы с преступностью, которая является государственным делом, так и охрана общественного порядка, относящаяся по законодательству к вопросам местного значения. Во многих странах государственная и местная полиция разделены и имеют собственные полномочия. По российскому законодательству милиция является государственным органом, но местное управление (отдел) внутренних дел находится в двойном подчинении, считаясь подразделением местной администрации. Оно оперативно подчиняется главе местной администрации, в то время как финансирует местное управление внутренних дел, назначает и снимает его начальника руководитель органа внутренних дел субъекта РФ. Федеральным законом 2003 года предусматривается передача организации охраны общественного порядка на территориях муниципальных районов и городских округов органам муниципальной милиции, которая должна быть создана.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы основные формы государственного регулирования деятельности органов местного самоуправления?

2. На каких принципах должны строиться взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ?

3. Кто и в каком порядке осуществляет общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления?

4. Какие органы государственной власти и по каким вопросам вправе осуществлять надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления?

5. За что наступает и в каком порядке реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами?

6. Каковы общие и специальные гарантии прав местного самоуправления?

7. Какие структуры федеральных органов государственной власти функционируют на территории муниципального образования и как должны строиться их взаимоотношения с органами местного самоуправления?

8. Объясните порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

9. Перечислите основные положения, которые должен содержать федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

10. Какими нормативными правовыми актами осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

11. Каков порядок финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления?

12. Каков порядок дополнительного использования органами местного самоуправления собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий?

13. Объясните, как вводятся в действие положения федеральных законов, законов субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

14. Как осуществляется контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий?