Государственно общественная теория местного самоуправления. Основные теории мсу. Государственная теория самоуправления

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ

Институт Бизнес - Права

Кафедра “Правового обеспечения управления ”

Курсовая работа

По дисциплине: “Муниципальное право”

На тему: “ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ”

Выполнил студент

Очной формы обучения

Научный руководитель:

к.ю.н. Ясюнас В.А.

Москва – 2007

Введение………………………………………………………………………...…3

Глава I. Предпосылки и условия развития теорий местного самоуправления..5

1.1 Понятие и предпосылки развития теорий местного самоуправления…......5

1.2 Условия возникновения теорий местного самоуправления………..............7

Глава II. Характеристика основных теорий местного самоуправления……....9

2.1 Теория свободной общины…………………………………………...............9

2.2 Общественная теория самоуправления…………………………….............12

2.3 Государственная теория самоуправления………………………….............14

2.4 Иные теории местного самоуправления…………………………...............18

Заключение……………………………………………………………………….21

Список используемой литературы……………………………………………...23

Введение

Исследование происхождения и сущности любого социального явления должно начинаться с анализа той его фазы, на которой оно возникает и демонстрирует свои потенциальные возможности, а в дальнейшем и ведущие признаки.

Генезис и становление местного самоуправления связаны с формированием централизованных государств. Самоуправленческие и государственные начала общественного управления следовали в общем русле изменений социально-экономических и политических процессов, переплетаясь и синтезируясь в единый институционально-нормативной комплекс публичной власти. 1

История идей формирования системы регламентирования местного самоуправления свидетельствует о том, что в процессе развития государственности возникали различные теории местного самоуправления, которые по-разному объясняли его политико-правовую природу. Данные теории историчны, поскольку они создавались на основе практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы стран и различались по способу формирования местных учреждений, по характеру и количеству дел, им подведомственных, а также по характеру взаимоотношений с центральной властью.

Актуальность темы данной курсовой работы определяется огромной ролью местного самоуправления в экономической и политико-правовой жизни общества, в становлении институтов демократического государства. Так, в современной России местное самоуправление поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать государственную власть, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Целью настоящей работы является рассмотрение предпосылок, условий возникновения и существенных признаков теорий местного самоуправления.

Задачей курсовой работы является попытка осветить основные теоретические взгляды на понятие местного самоуправления и особенности различных теорий местного самоуправления, а также попытка определения теории, оказавшей наибольшее влияние на формирование современного местного самоуправления в Российской Федерации.

Глава I. Предпосылки и условия развития теорий местного самоуправления

1.1 Понятие и предпосылки развития теорий местного самоуправления

Теории местного самоуправления можно определить как совокупность основанных на историческом опыте научных взглядов и представлений, направленных на объяснение сущности, организации муниципального (местного) управления и соотношения его с управлением публичным.

Основы правовых систем местного самоуправления большинства европейских государств, а также Японии, США и других стран были заложены в ходе муниципальных реформ XIX века, однако традиции общинного самоуправления берут свое начало в организации полисной демократии античного мира.

Муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя обязанность решения общегородских задач, а также распоряжения хозяйственными средствами. Появляется этот термин в период республики в Древнем Риме. Этим термином назывались города, которые пользовались правами самоуправления. Стоит отметить, что под муниципалитетом в настоящее время понимается избираемое городское и сельское самоуправление. Однако в некоторых странах муниципальным является лишь городское самоуправление.

Принцип самоуправления являлся общим принципом местного управления Италии периода республики, когда Рим из маленькой латинской общины превращается в огромное государство с обширной территорией. Законом 45 г. до н.э. Юлий Цезарь установил некоторые общие правила относительно местного городского устройства, а именно: основой муниципального управления был установлен принцип широкой автономии в местных делах, хотя и под контролем Рима. 1

По своей сути организация муниципального устройства являлась копией государственного устройства Рима. Народное собрание всех граждан общины, организованное по местным куриям, являлось высшим органом местного самоуправления. Народное собрание выбирало муниципальных магистратов и решало общие вопросы местной жизни. В каждом городе, по образцу римского Сената, существовал муниципальный сенат из 100 членов. В компетенции муниципальной магистратуры находилась административная и судебная власть. 1

Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался уже в Средние века. Средневековые города с их административным, судебным и финансовым правлением, отвоёванным или купленным у феодальных правителей, в оболочке городского самоуправления несли зачатки буржуазного муниципализма. 2 Так Великая французская революция дала толчок конституционному движению в европейских странах. Однако оно не только привело к появлению новых форм организации власти на уровне высшего государственного управления, но и поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободному от сильного бюрократического влияния центральных органов власти. Требование проведения начал местного самоуправления представляло собой логический вывод из основных принципов правового, конституционного государства, которое последовательно приходит на смену полицейскому, бюрократическому абсолютистскому государству.

1.2 Условия возникновения теорий местного самоуправления

В условиях демократического, правового государства взаимоотношения государства и личности, центральных органов власти и местных сообществ принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое И. Кант называл государством произвола. Таким образом, вполне естественно то, что местное самоуправление, предполагающее известную независимость и обособленность в системе органов государственной власти, стало лозунгом политических движений и правовых реформ XIX в.

На теорию и практику конституционного развития европейских государств большое влияние оказали французские конституции XVIII в., а также Конституция Бельгии 1831 г., которая сыграла значительную роль в распространении идей местного самоуправления в Европе. В этой конституции содержалась статья, посвященная общинному управлению. Так же стоит отметить, что наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями Конституция Бельгии признавала и четвертую власть – муниципальную.

Француз Ж.-Г. Турэ, идеи организации общинного управления которого нашли отражение в Конституции Бельгии, сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении:

понятие о собственных общинных делах, присущих естественным образом муниципальному управлению;

понятие о государственных делах, которые государство передает в ведение местного самоуправления.

Эти два понятия получили впоследствии свое развитие в различных теориях местного самоуправления.

В первой половине XIX века разрабатываются теоретические основы о местном самоуправлении. Одним из первых обратился к этим проблемам французский государственный деятель А. Токвиль. Он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности». 1

Таким образом, в XIX веке сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность.

Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении. Лазаревский Н.И. считал, что существует всего четыре теории местного самоуправления: теория свободной общины, хозяйственная и общественная теории самоуправления, а также теория самоуправляющейся единицы, как юридического лица. 2 Михайлов Г.С. выделяет три теории самоуправления: хозяйственную, государственную и политические теории. Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теорию свободной общины, общественную теорию самоуправления, государственную теорию самоуправления, теорию дуализма муниципального управления и теорию социального обслуживания.

Наиболее верным представляется мнение Л. Велихова, который выделяет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную. 3

Глава II. Характеристика основных теорий местного самоуправления

2.1 Теория свободной общины

Рассматривая различные теории местного самоуправления, А. Колесников выделил следующие их основные различия: способ формирования местных учреждений, характер и количество дел, им подведомственных, а также характер взаимоотношений с центральной властью. 1

Германская юридическая школа внесла значительный вклад в развитие теории местного самоуправления. Изначально, пытаясь обосновать природу общинного, местного самоуправления, немецкие ученые выдвинули теорию свободной общины, называемую также теорией естественных прав общины.

Эта теория впервые объяснила сущность местного самоуправления. Её представители – Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер – считали, что право общины на заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как и права человека, что община первична по отношению к государству, следовательно, государство должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причём государство не создает общину, а лишь признает её». 2 Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами прав, им принадлежащих; должностные лица общинного управления есть органы не государства, а общины.

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США , Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие:

органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом . В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;
органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти ;
основная единица местного самоуправления - приход;
в компетенцию органов местного самоуправления входят: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной).

Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;
избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;
в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;
решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок ; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест , а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции.

Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления.

Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд.

Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 г. решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии.

В Основном Законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В праве субъектов Германии - земель - деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея "сквозного управления", при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории , социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

Самоуправление в дореволюционной России

В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.

Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече (от старославянского "вет" - совет) важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках - Новгороде и Пскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органом народной власти .

Из Новгородской республики идут первые идеи об общественной самостоятельности как основе власти.

Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России.

Важнейший этап реформирования местного самоуправления, по нашему мнению, связан с деятельностью Александра II. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Необходимость образования особых местных органов возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости.

Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения; земская почта; земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности; народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба; взаимное страхование ; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские Думы были наделены владельцы недвижимости , купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.

Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.).

Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

Отметим лишь некоторые особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени.

1. Невхождение земских учреждений в систему государственных органов . Служба в земских учреждениях относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими .

2. Наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет . Доходы земств состояли из губернского земского сбора, целевых дотаций государства , частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Однако практически сразу же после проведения реформ у земств обнаружился дефицит бюджета. Для его покрытия земства могли устанавливать дополнительные сборы, которые фактически представляли собой самообложение жителей.

3. Наделение земств значительными полномочиями при решении многих местных вопросов. При этом, не являясь органами государственной власти , земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. Это было необходимо для решения вопросов местного управления.

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании

Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

В научной литературе этот период зачастую именуется контрреформой местного самоуправления.

Но при этом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны.

Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:

заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными;
заведование капиталами и другим имуществом земства;
заведование делами по обеспечению народного продовольствия;
содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения;
устройство и содержание земской почты;
заведование взаимным земским страхованием имущества;
заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных;
участие в мероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежа скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении;
забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;
попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержащимися за счет земства школами и другими учебными заведениями;
воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными;
удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней.

Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества; с документов на право торговли; с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе .

Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.

За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.

Временное правительство и местное самоуправление .

3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан , достигших 20 лет.

5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительства о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления.

15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением

Временного правительства от 21 мая 1917 г. "О волостном земском управлении" было учреждено волостное земство.

В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время.

Организация местной власти в советский период. Местное самоуправление в постсоветский период

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления , либо поставить их под свой контроль . Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах , регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти , в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года.

Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как: отнесение местного самоуправления к формам народовластия , гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности , в том числе на землю.

После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации".

Данным Указом было:

установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов(имущества), составляющих муниципальную собственность ;
разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации;
установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке;
установлено, что глава местного самоуправления, являясь главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления;
установлено, что дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливается решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Федерации по предложению главы исполнительной власти .

При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления.

Разработка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права . Как отметил В.И. Васильев в своем фундаментальном труде о местном самоуправлении, процесс подготовки этого правового акта был весьма сложен и противоречив.

С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 1995 г. весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления. Были приняты Федеральные законы "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и др. Однако практика применения этих федеральных законов выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в России. Это вызвало необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

Практика самоуправления находила теоретическое обоснование в политических учениях французских просветителей и английских либералов XVII-XVIII вв., в идеях общественного договора, естественных прав личности и автономной общины, идеях представительного правления и разделения властей, определивших характер различных концепций местного самоуправления.

В центре внимания теорий местного самоуправления всегда находились и находятся проблемы взаимоотношения местного самоуправления с государством. Именно в теоретических концепциях отражается та эволюция основных идей местного самоуправления, которая происходила и происходит на различных этапах общественного развития.

Дискуссии о природе местного самоуправления ведутся почти два столетия, но спор по основной проблеме до сих пор не имеет единообразного решения. Не все теории и определения сущности местного самоуправления в равной степени созвучны современной организации местного самоуправления. Но для специалистов в этой области, а также для изучающих муниципальное право России в период его становления особый интерес представляет возможность сопоставления российской модели с уже известными, апробированными, получившими развитие и реализованными или отвергнутыми в ходе общественных реформ.

Общепризнанными являются: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная (хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория муниципального социализма.

Несмотря на различные названия, теории местного самоуправления в основе своей посвящены его отношениям с государством, многие из них носят оппозиционный государству характер.

В современных условиях теории местного самоуправления, рожденные необходимостью обоснования процессов перехода от феодальной формации к капитализму, направленные на развитие новых социальных отношений, не потеряли своей актуальности. Исходные ценности этих теорий заключаются в том, что они позволяют нам, освободившись от массы конкретных фактов, выделить общие тенденции, не уйти от основной задачи - раскрытия причин, определяющих развитие местного самоуправления в различные эпохи, в их преемственной и причинной связи между собой.

Ключевыми являются вопросы постоянного улаживания конфликтов между государством и обществом, обеспечения достойных условий человеческой жизни уже сегодня, исходя из постоянной перспективы вечно многообразного, плюралистического и в то же время несовершенного мира. В этих условиях поддержание долговременно устойчивых отношений между государством и гражданским обществом может быть достигнуто за счет четвертой власти, как иногда называют местное самоуправление.

Теория свободной общины (естественных прав общины)

Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность местного самоуправления. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы. В ее основе лежало "естественное право" общин на самоуправление. Полноценная европейская городская община сложилась в XII-XIII столетиях. Хотя формы управления европейскими городами были различны, между ними имелось много общего. Многие города управлялись народными собраниями всех граждан, чье согласие было необходимо для избрания должностных лиц и принятия городских законов. Уже в этот период наблюдалась сильная тенденция к замене народного собрания управляющей коллегией - советом. В системе светского права наряду с другими ветвями выделялось городское право*(52).

Основные идеи теории свободной (естественной) общины заключались, во-первых, в наличии у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами; во-вторых, в обязанности государства уважать свободу общинного самоуправления; в-третьих, в определенной первичности общинного самоуправления перед государственным управлением.

Эта теория в целом сформировалась в первой половине XIX в. Ее правовые истоки, находившиеся в бельгийском и французском праве, получили теоретическое развитие в трудах Туре, Токвиля, Гербера, Аренса и других ученых.

В данной теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством). Названная теория местного самоуправления представляет интерес и в наши дни. В ней можно видеть отправные начала современного принципа неотчуждаемости права общины на местное самоуправление. Понятие естественной общины позволяет сегодня при решении проблем территориальных основ местного самоуправления дифференцировать самоуправляющиеся территориальные образования на сельские и городские общины и "иные территории", их создание служит целям рационализации осуществления публичной власти, деконцентрации государственного управления.

Необходимо все же отметить, что развитие государства, даже при уважении принципа свободных общин, не может сохранить "в идеале" статус общин как свободных, т.е. автономных от государства образований. Признавая необходимость государства и его верховенства, следует констатировать, что абсолютная самостоятельность и независимость общин исчезает.

Общественная (хозяйственная) теория самоуправления

Эта теория, пришедшая на смену теории свободной общины, также в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее основатели и исследователи Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке и др. за основу брали не столько самоуправляющуюся общину как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые - это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством.

Определяя суть этой теории, Н.М. Коркунов писал: "Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами"*(53).

Таким образом, именно в разграничении общественных и государственных интересов сторонники данной теории видели основу самостоятельности органов местного самоуправления.

А.И. Васильчиков определял местное самоуправление в своей общественно-хозяйственной теории как политики, имеющей особую цель и особую сферу деятельности*(54).

Критики данной теории прежде всего не соглашались с пониманием местного самоуправления как инициативы исключительно населения. Подобный подход сближал статус самоуправляющихся территориальных образований со статусом просто общественных союзов с их возможными как общественными, так и частноправовыми, т.е. хозяйственными, целями. Отмечая принципиальные различия, Н.М. Коркунов писал: государство предоставляет свободу создания союзов, но не требует их образования, не делает их существование обязательным; в то же время государство, напротив, обязательно организует местные общения (т.е., говоря современным языком, сообщества, муниципальные единицы. - Авт.), определяет их устройство, указывает их обязательные предметы деятельности. "Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует"*(55).

Существенным недостатком общественно-хозяйственной теории было и то, что невозможно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. На это же обстоятельство более 100 лет назад обращал внимание Н.И. Лазаревский. По его мнению, слабое место хозяйственно-общественной теории состоит даже не столько в том, что ее сторонникам не удалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам местного самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть*(56). Это констатируют и современные авторы: "Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства"*(57). Причем проблема, отмечаемая ими, еще более усложняется в условиях современного социального, а в условиях России - еще и федеративного государства.

Попытки построения местного самоуправления на идеях общественно-хозяйственной теории свойственны периоду начального этапа буржуазного романтизма. По сути своей демократический институт местного самоуправления не мог вписаться в систему феодального государства. Но с развитием буржуазной государственности он подвергается существенным преобразованиям, для того чтобы получить практическое воплощение. Общественная теория местного самоуправления в этих условиях выглядела как привлекательная конструкция, символизирующая доверие государства к населению - с предоставлением ему права самоуправляться в делах, возникающих по месту жительства, посредством как сугубо общественных форм, так и, если потребуется, хозяйственных действий (прежде всего в части распоряжения общинным имуществом).

Однако, будучи в чем-то полезной с точки зрения идейно-теоретического обоснования широкого развития самоуправления, на деле общественная теория быстро показала свою бесперспективность и нежизненность. Во-первых, как форма публичной власти местное самоуправление существенно отличается от общественных объединений; не может оно и уподобиться хозяйственным организациям. Во-вторых, на повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне местного самоуправления, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики. Поэтому некая замкнутость местного самоуправления на делах якобы сугубо местных невозможна.

Государственная теория самоуправления

Пришедшая на смену общественно-хозяйственной теории государственная теория самоуправления существенно изменила подход к определению отношений: "община - государство".

Согласно этой теории местное самоуправление рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями. Центр не в состоянии осуществлять управление обширной страной, ни перед кем не несет ответственности, может игнорировать различия в местных условиях, быть консервативным в своих идеях, приемах власти, не справляться с большим объемом властных функций и т.д. Отсюда возникает необходимость в определенной автономии мест. Соответственно это поставило проблему разграничения полномочий между центральными и местными органами власти.

Основоположники этой теории Рудольф фон Гнейст и Лоренц фон Штейн "видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество задач государственного управления"*(58). Местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками (если это было бы так, вместо местного самоуправления налицо имелось бы административное управление), а при помощи местных жителей и посредством их самоорганизации*(59).

Следовательно, можно выделить характерные черты этой теории:

государство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;

органы местного самоуправления находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;

органы местного самоуправления, в отличие от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли, они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.

Государственная теория местного самоуправления не была едина. Она разделялась на политическое направление (Гнейст) и юридическое направление (Штейн).

Необходимым условием самоуправления Гнейст считал наличие выборных, безвозмездных почетных должностей. Экономическую независимость от правительства он связывал с самостоятельностью местного самоуправления в повседневной деятельности. Эта точка зрения критиковалась многими современниками и не имела широкого распространения.

Штейн и его преемники, представляя юридическое направление государственной теории местного самоуправления, исходили из особого правового положения самоуправляющегося местного сообщества, являющегося юридическим лицом - корпорацией публичного права. Это направление государственной теории нашло значительное количество последователей в России. Многие теоретические положения представителей России о природе и сущности местного самоуправления конца XIX - начала XX в. не потеряли своей актуальности до наших дней.

В.П. Безобразов, подчеркивая неразрывную связь государства и самоуправления, делал вывод о том, что "самоуправление не может быть иначе рассматриваемо в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого... Расщепление самоуправления и общегосударственного, или "правительственного" (или "казенного", как принято выражаться), управления, т.е. построенного на началах бюрократических, расщепления земства и казны на два независимых друг от друга, со своей собственной жизнью организма, порождает самые злые политические недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может сделаться во втором, - государством в государстве"*(60).

Характеризуя государственную теорию местного самоуправления, Н.М. Коркунов обращал внимание на зависимый характер местного самоуправления. Он писал: "Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общины осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и поэтому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели. Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны служить"*(61).

А.И. Васильчиков, принимавший активное участие в земской реформе в России, считал, что самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Оно устанавливается государством, зависит от него и закона, принятого государством*(62).

На приоритетное распространение государственной теории местного самоуправления повлияло то обстоятельство, что она объединила в одно целое понятие местного самоуправления, вне зависимости от того, было ли местное самоуправление историческим предшественником государства или получало развитие в уже оформившемся государстве.

Общепризнанным стало восприятие местного самоуправления в рамках современной государственности как обязательного демократического института, характеризующего его выделение в рамках государства не с целью противопоставления государству, а, напротив, с целью объединения интересов целого и частного и в конечном счете достижения наибольшей социальной гармонии. Местное самоуправление приобретает как бы двойственную природу, которая определяющим фактором в вопросах взаимоотношений с государством видит партнерство центра и мест.

Теория дуализма

Теория муниципального дуализма говорит об общественно-государственной природе местного самоуправления. Она создает условия (возможности), способствующие обеспечению через него (местное самоуправление) эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством.

Двойственная природа местного самоуправления, которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX в. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в целях сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций.

Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки:

наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;

невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;

реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера;

сочетание в местном самоуправлении государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;

выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегированных государством;

наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Дуализм местного самоуправления проявляется также и в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т.е. рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения (см., например, ст. 12 Конституции РФ). Однако, с другой стороны, создание муниципальных образований и соответственно определение вопросов местного значения, местных дел, полномочий органов местного самоуправления и т.д. носит производный от государства характер и, конечно же, регулируется государством.

В свете изложенного теорию дуализма местного самоуправления следует рассматривать не как самостоятельную, а как развитие прежде всего государственной теории. Ведь именно государственная политика определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей. В связи с этим иные сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера, а сама реализация местного самоуправления в большей мере обеспечивается его государственной природой, в свою очередь подчеркивая ее.

Теория муниципального социализма

Рассматривая теоретические основы местного самоуправления, нельзя обойти вниманием некоторые идеи, политические программные установки, связывающие преобразования общества с развитием местного самоуправления. В связи с этим следует назвать теорию так называемого муниципального социализма.

С одной стороны, муниципальный социализм рассматривается как одно из возможных (социал-реформистских) направлений политических преобразований. Суть теории связывается с использованием муниципального самоуправления в целях мирного врастания капитализма в социализм. Основная идея - приобретение пролетариатом решающего влияния в процессах городской общины. И, таким образом, муниципалитеты, руководимые социалистами (представляющими в первую очередь рабочий класс как основную часть городского населения), становились бы основной ячейкой нового социалистического общества.

С другой стороны, идеи муниципального социализма связаны с общедемократическими тенденциями, не потерявшими актуальности и в наши дни, не имеющими ярко выраженной классовой (в целом социальной) окраски. Речь идет, во-первых, о существенной демократизации местного самоуправления посредством широкого представительства в муниципальных органах всех слоев населения; во-вторых, об обеспечении более широкой автономии муниципальных образований*(63).

Теория свободной общины (естественных прав общины) (Г. Гербер, О. Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер и др.). Данная теория была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность МСУ. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы. В ее основе лежало «естественное право» общин на самоуправление.

Основные идеи:

Наличие у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами;

Обязанность государства уважать свободу общинного самоуправления;

Определенная первичность общинного самоуправления перед государственным управлением.

В этой теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством).

Общественная (хозяйственная) теория самоуправления (Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Гирке и др.). Эта теория, пришедшая на смену теории свободной общины, также в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее основатели и исследователи за основу брали не столько самоуправляющуюся общину как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые - это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством.

Попытки построения МСУ на идеях общественно-хозяйственной теории свойственны периоду начального этапа буржуазного романтизма . Однако данная теория на деле быстро показала свою бесперспективность и нежизненность.

Это было обусловлено тем, что:

Как форма публичной власти МСУ существенно отличается от общественных объединений, не может оно уподобиться и хозяйственным организациям;

На повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне МСУ, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики.

Таким образом, некая замкнутость МСУ на делах якобы сугубо местных невозможна.

Государственная теория самоуправления (Рудольф фон Гнейст, Лоренц фон Штейн). Пришедшая на смену общественно-хозяйственной теории данная теория существенно изменила подход к определению отношений: «община-государство».

Согласно этой теории МСУ рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями.

Характерные черты государственной теории МСУ:

Государство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;

Органы МСУ находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;

Органы МСУ, в отличие от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли, они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.

Теория дуализма (В.М. Гессен, большинство современных ученых в сфере МСУ и конституционного права). Указанная теория говорит об общественно-государственной природе МСУ. Она создает условия (возможности), способствующие обеспечению через МСУ эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством.

Двойственная природа МСУ , которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX века. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов МСУ, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков МСУ.

Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки :

Наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;

Невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;

Реализация органами МСУ функций публичного и частноправового характера;

Сочетание в МСУ государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;

Выполнение органами МСУ полномочий, делегированных государством;

Наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий МСУ.

Таким образом , теорию дуализма МСУ следует рассматривать не как самостоятельную теорию, а как развитие, прежде всего, государственной теории.

Вестник СПбГУ. Сер. б. 2015. Вып. 1

Е. С. Горбатюк

ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

В статье представлены основные положения базовых теорий местного самоуправления: теории свободной общины (естественных прав общины), общественной (хозяйственной) теории самоуправления, государственной теории самоуправления, теории дуализма муниципального управления, теории муниципального социализма, теории социального обслуживания; обозначены их принципиальные отличия и сходные черты. Библиогр. 10 назв.

Ключевые слова: местное самоуправление, теории местного самоуправления.

THE BASIC THEORIES OF LOCAL GOVERNMENT: ANALYTICAL REVIEW

The article presents the main provisions of the generally accepted theories of local government and indicates their fundamental differences and similarities. Refs 10.

Keywords: self-government, local government, theories of local government.

Тема установления в России эффективного института местного самоуправления, представляющего собой одну из основ правового государства и гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть, занимает одно из важнейших мест в современной политической науке. Несмотря на многочисленные исследования, посвященные анализу прикладных аспектов и теоретических основ самоуправления, высокая актуальность темы «местное самоуправление» по-прежнему сохраняется. Связано это прежде всего с тем, что укрепление и расширение основ института местного самоуправления создает действительные возможности для каждого гражданина быть активным и непосредственным участником обеспечения своих гражданских интересов. В этом контексте изучение политической истории и анализ теоретических основ самоуправления - необходимые элементы успешного развития современных политических институтов России. Кроме того, обращение к концептуальным основаниям местного самоуправления позволит выделить общие тенденции, раскрыть причины, определяющие развитие местного самоуправления в различные эпохи, в их преемственной связи.

Местное самоуправления развивается под влиянием множества социально-политических процессов, экономических и иных факторов, находясь постоянно в процессе реформирования, опираясь на актуальные политические и экономические основания, стремясь отвечать злободневным потребностям общества. Особенности местного самоуправления во многом предопределяются национально-государственными традициями организации публичной власти в разных странах. Вместе с тем большинство мыслителей, придерживавшихся различных идейно-политических

Горбатюк Екатерина Сергеевна - кандидат политических наук, старший преподаватель, Санкт-Петербургский государственный университет, 199034, Санкт-Петербург, Российская Федерация; [email protected]

Gorbatyuk E. S. - Ph.D. of Political Sciences, Senior lecturer, St. Petersburg State University, 7-9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russian Federation; [email protected]

воззрений, сущность политических преобразований неразрывно связывали с разработкой теоретических концепций местного самоуправления. Благодаря этому местное самоуправление находило теоретическое обоснование в идеях общественного договора, прав и свобод человека и гражданина, представительного правления и разделения властей, в политических учениях французских просветителей, английских либералов, российских реформаторов XVII-XIX вв.

Объективная трудность решения вопроса о самостоятельности и независимости местного самоуправления состоит в том, что государство, делясь своими полномочиями, оставляет за собой регулирование и контроль за деятельностью института местного самоуправления . Стоит отметить, что в обсуждении проблем самоуправления общественные и государственные деятели по-прежнему выделяют три основных вопроса: его организация, полномочия и контроль. Именно благодаря идеям об оптимальной организации, компетенции и контролю за деятельностью органов местного самоуправления, в том числе с позиции соответствия закону, стали появляться и разрабатываться теоретические основы местного самоуправления.

Среди наиболее известных выделяют следующие теории местного самоуправления: теория свободной общины (теория естественных прав общины); общественная (общественно-хозяйственная, хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления.

Теория свободной общины (теория естественных прав общины) стала первой теоретической концепцией, объясняющей суть местного самоуправления. Концепцию «свободной общины» разрабатывали К.-Ф. Гербер, Г. Аренс, О. Лабанд, Э. Мей-ер и др. Теория сформировалась в первой половине XIX в., некоторые ее идейные основания нашли отражение в бельгийском, французском и немецком праве. В основе концепции лежит естественное и неотчуждаемое право общин на самоуправление, обоснование ограничения вмешательства государства в дела общины. Приверженцы теории свободной общины, опираясь на идеи естественного права и исторический опыт управления европейскими городами, отстаивали первичность общинного самоуправления перед управлением государственным, автономность и обособленность от государственной власти. Права общины, согласно этой теории, обусловлены самой ее природой, а не определяются государством; государство не создает, а лишь признает общину. Особое внимание идеологи концепции «свободной общины» уделяют «общности людей, проживающих на определенной территории», где каждый человек - член сообщества, основой которого является не только одна для проживания территория, но общие задачи, интересы, которыми живет община, духовная близость. Поэтому один из ключевых отличительных признаков теории свободной общины - избираемость органов местного самоуправления только членами общины. В части компетенции и контроля за деятельностью общинного самоуправления разработчики отстаивают право общины на невмешательство государства в собственные дела общины, ограничивая права государства контролем за соответствием действий органов самоуправления пределам своих полномочий при осуществлении деятельности.

Рассматривая идейные основания идеологов концепции свободной общины, стоит отметить, что практического воплощения эта теория не получила, но стала отправной точкой в развитии научно-теоретических обоснований сущности и организационных основ самоуправления. Отстаивая обособленность общин, сторонники

этой теории сталкивались в реальной жизни с тем, что абсолютная самостоятельность общин невозможна хотя бы потому, что невозможно изолировать одно местное сообщество от другого, невозможно реализовывать делегированные государством полномочия, оставаясь абсолютно независимым от него. Община как самоуправляющийся орган в большей степени должна выступать в качестве связующего звена между членами сообщества и государственными органами при сохранении определенной автономии органов местного самоуправления.

В результате на этих основаниях во второй половине XIX в. возникла и стала разрабатываться общественная теория самоуправления (общественно-хозяйственная теория, хозяйственная теория), в рамках которой разводились компетенции органов местного самоуправления и государственной власти, обосновывалась самостоятельность общины и предполагалось сведение правительственного надзора над местным самоуправлением к минимуму . Основателями этой теории стали Р. Моль, О. Ресслер, О. Гирке и др. Среди российских ученых стоит выделить А. И. Ва-сильчикова, Н. М. Коркунова, В. Н. Лешкова. Общественная теория самоуправления в своей основе исходила также из противопоставления общины и государства. Сторонники этой теории, как и приверженцы теории свободной общины, полагали, что государство не должно вмешиваться в дела местного самоуправления. Вместе с тем разработчики общественной теории основу самостоятельности самоуправления видели в разграничении общественных и государственных интересов и дел. Оптимальной организации самоуправления, по мнению приверженцев общественной теории, можно было достичь путем формирования выборной системы территориального представительства. Компетенция самоуправления должна была включать все дела местной администрации, передаваемые в местное ведение. Что касается осуществления контрольных функций над местным самоуправлением , то в этой сфере предусматривалось учреждение подразделения, контролирующего деятельность местных органов не с точки зрения ее целесообразности, а с позиций законности действий самоуправления . С учетом принципа, предполагающего, что самоуправление должно действовать в рамках закона, были разработаны конкретные способы организации деятельности местных сообществ. Основой управленческой деятельности стали воля и интересы низовых сообществ, совокупность индивидуальных и групповых интересов, что, несомненно, требовало высокой гражданской активности. Сторонники общественной теории местного самоуправления подходили к пониманию того, что элементы системы гражданского общества и его институтов, в том числе института местного самоуправления, возникают через гражданскую активность населения спонтанно, в отличие от политической деятельности. В итоге центр гражданской активности смещался из монопольной государственной сферы к общегражданской самодеятельности.

Стоит отметить, что реформы местного самоуправления, проводившиеся на основе общественной теории самоуправления в России, были заметным шагом вперед на пути ее превращения в правовое государство . Они способствовали построению основ гражданского общества, освобождению крестьян от крепостной зависимости, установлению независимости суда от административных властей, созданию всесословного местного самоуправления в лице земств и городских дум. Все это изменило политический облик российского государства, однако оставался незыблемым центральный аппарат власти. С одной стороны, именно центральная власть

осуществила эти «великие реформы» местного самоуправления, с другой - образование на местах выбранной всеми сословиями законной корпорации в лице земств объективно создавало предпосылки к созыву всероссийского парламента, который должен был стать действенным ограничителем централизованной системы управления. Эти противоречия накладывали серьезный отпечаток на процесс становления и развития местного самоуправления в России.

В этих условиях и на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию понимания проблем местного самоуправления, получает развитие государственная теория самоуправления. Основателями этой теории являются немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. В России сторонниками и идейными вдохновителями государственной теории самоуправления выступали А. Д. Градовский, В. П. Безобра-зов, Б. Н. Чичерин и другие правоведы. Взгляд сторонников государственной теории на природу самоуправления, сущность отношений «община - государство» кардинально отличается от идейных основ и обоснования самоуправленческих начал приверженцами теории свободной общины и апологетами общественной теории. Согласно концептуальным основам этой теории, самоуправление - одна из форм организации государственного управления, все полномочия в области местного самоуправления даны государством и имеют источником государственную власть. Однако, в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а жителями, заинтересованными в результатах местного управления. Сторонники государственной теории признавали, что почти во всех сферах внутреннего управления существуют не только «точки соприкосновения между государственными и местными интересами, но и их органическая связь» . И если государство возлагает на местное население исполнение каких-либо задач, делегирует часть полномочий органам местного самоуправления, то обусловлено это лишь соображениями целесообразности, ведь «даже чисто местные интересы являются интересом общегосударственным, так как благосостояние жителей во всех местностях составляет общий интерес государства» . Среди отличительных особенностей государственной теории самоуправления выделяется и то, что органы местного самоуправления подконтрольны местному сообществу и государству, а также являются выразителем не только государственной воли, но и собственных интересов - интересов местного сообщества. Необходимо отметить, что в государственной теории самоуправления, согласно идейным разногласиям ее основателей, выделяется политическое (Р. Гнейст) и юридическое (Л. Штейн) направления. Штейн, исходя из особого юридического статуса и положения самоуправляющегося местного сообщества, наделял органы самоуправления статусом юридического лица. Гнейст в свою очередь полагал, что необходимым условием самоуправления является экономическая независимость от правительства, позволяющая самостоятельно действовать при решении вопросов местного значения. В связи с этим и осуществлять местное самоуправление должны на безвозмездной основе избираемые почетные, пользующиеся заслуженным авторитетом среди членов сообщества, люди. Применительно к России обращает внимание на себя тот факт, что представителями власти в России XIX столетия давалось искаженное толкование государственной теории самоуправления: государственные деятели трактовали ее в смысле полного подчинения органов местного самоуправления абсолютной государственной власти, существенно

ограничивая их самостоятельность и компетенцию. Исследователи же местного самоуправления признавали зависимость самоуправляющихся единиц от центральной власти, но не их подчинение, предполагающее абсолютную утрату самостоятельности. Сторонники государственной теории подчеркивали, что самоуправление - это возложение на местное общество самостоятельного осуществления задач государственного управления , при этом задача самоуправления состоит в выполнении совокупности всех государственных задач. Вместе с тем, благодаря динамичному развитию института местного самоуправления и научных изысканий в сфере оптимальной его организации, исследователи самоуправления все больше склонны констатировать необходимость соблюдения баланса самоуправления и государственного управления. Несмотря на различное понимание сущности самоуправления - приверженцы общественной теории противопоставляли самоуправление государственному управлению, сторонники государственной теории рассматривали самоуправление как одну из форм организации государственного управления на местах, обладающую определенной автономией в решении местных вопросов, - ключевым в процессе полемики был вопрос об оптимальном сочетании государственного и общественного начал в самоуправлении. И в этом смысле сторонники как общественной, так и государственной теорий указывали на значимость таких фундаментальных принципов самоуправления, как: исключение раздвоения власти, которое ведет к политической нестабильности, к ослаблению государства и составляющих его институтов; создание возможности для большей части населения участвовать в управлении делами общества и государства, что создает условия для повышения культурно-правового уровня граждан и воспитывает чувство уважения к законам; государство должно вникать в местные проблемы для принятия решений, сущность которых согласуется с интересами населения каждой отдельной территории. Теория свободной общины, общественная и государственная теории самоуправления оказали серьезное влияние на формирование представлений о развитии структур гражданского общества. Политическая практика и теоретические обоснования исследователей XIX столетия сделали местное самоуправление неотъемлемым атрибутом государственного устройства, объединяющим государственные и общественные интересы в целях обустройства достойной жизни каждого человека и общества в целом.

Рассматривая концептуальные основы местного самоуправления, помимо обозначенных общепризнанных теорий нельзя обойти вниманием идеи муниципального социализма, на основании которых выделилась в отдельное теоретическое направление теория муниципального социализма, ориентированная на существенную демократизацию местного самоуправления и обеспечение более широкой автономии муниципальных образований. Суть теории муниципального социализма связывается с использованием муниципального самоуправления в целях мирного врастания капитализма в социализм. Основная идея заключается в приобретении пролетариатом решающего влияния на процессы городской общины, т. е. муниципалитет, руководимый социалистами, представляющими в первую очередь рабочий класс как основную часть городского населения, должен был стать основной ячейкой нового социалистического общества .

Кроме того, некоторые исследователи политико-правовой природы местного самоуправления выделяют теорию дуализма (теорию муниципального дуализма,

дуалистическую концепцию) и теорию социального обслуживания. Эти теории возникли и формировались преимущественно в последней четверти XX в. в результате анализа концептуальных оснований общественной и государственной теорий самоуправления, опираясь на результаты муниципальных преобразований и реформ, проводимых в различных государствах.

Появление теории дуализма (теории муниципального дуализма, дуалистической концепции) связано с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий «не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как каждая из теорий возводит в абсолют один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в плане сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций» . Теория дуализма исходит из двойственной природы местного самоуправления и ориентирована на сохранение самостоятельности местных сообществ и государственных интересов. «Дуализм местного самоуправления проявляется в том, что местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, значит, рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения» на осуществление полномочия по самостоятельному и под своей ответственностью решению местных дел. Вместе с тем создание, реорганизация, упразднение муниципальных образований, установление их компетенции, определение полномочий органов местного самоуправления и тому подобные вопросы регулируются государством. Учитывая то, что именно государственная политика определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей, суть теории дуализма состоит в том, что органы местного самоуправления в процессе своей деятельности выходят за рамки местных интересов и решают определенные государственные задачи .

Приоритетная задача органов местного самоуправления, по мнению сторонников теории социального обслуживания, - социальное обслуживание населения. Согласно этой теории, муниципалитеты рассматриваются как институт власти, уполномоченный лишь оказывать услуги населению муниципальных образований и организовывать обслуживание жителей сельских и городских поселений. Основная задача органов местного самоуправления, по мнению сторонников теории социального обслуживания, - благосостояние жителей местного сообщества.

Подводя итог аналитическому обзору базовых концепций самоуправления, стоит отметить, что вопрос местного самоуправления на протяжении не одного столетия находится в центре политической жизни общества и вызывает стабильный интерес исследователей большинства ведущих стран мира. Современная политическая наука располагает богатейшим теоретическим материалом и огромным систематизированным опытом проведения муниципальных реформ в различных государствах в разные времена. Безусловно, накопленный теоретический потенциал и практические результаты преобразований способствуют организации эффективной системы самоуправления с учетом культурно-исторических, социально-экономических, правовых и иных особенностей государств. Вместе с тем анализ основных концепций самоуправления демонстрирует, что эволюция теорий местного самоуправления определяется в значительной степени не только конкретно-историческими процессами в социально-экономической области, но и изменением взаимоотношений

между властью и обществом под воздействием многообразных социальных коллизий каждого конкретного периода. Таким образом, формирование работающей системы местного самоуправления и ее правовых основ - процесс перспективный.

Литература

1. Пляйс Я. А. Теории и модели местного самоуправления в интерпретациях отечественных и зарубежных политологов (обзор диссертационных исследований российских политологов) // Местное самоуправление в России и Германии. История и современность: сб. ст. / под общ. ред. Я. А. Пляйса и Н. М. Мухарямова. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2012. С. 12-33.

2. Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. Опыт практического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб.: Тип. В. Безобразова и Ко и Ефрона, 1892. 299 с.

3. Свешников М. И. Очерк общей теории государственного права. СПб.: К. Л. Риккер, 1896. 311 с.

4. Матвеев В. Ф. Теории самоуправления в современной науке // Вестник права. 1905. № 1. С. 165183.

5. Шутов А. Ю. Земские выборы в истории России (1864-1917): Исследование избирательных систем. М.: Изд-во МГУ 1997. 212 с.

6. Градовский А. Д. Собрание сочинений. в 9 т. Т. 9. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1908. Т. 9. VI+599+CCXXXI с.

7. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. В 3 ч. М.: Типо-лит. т-ва И.Н. Кушнерев и К, 18941899. Ч. 1. 492 с.

8. Штейн Л. Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии. СПб.: А. С. Гиероглифов, 1874. 594 с.

9. Тимофеев Н. С. Идейные и научно-теоретические основы местного самоуправления // Муниципальное право России / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин [и др.]; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2013. С. 33-43.

10. Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты): автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. 48 с. URL: http://www.law.msu.ru/doc/ timofeev.pdf (дата обращения: 30.09.2014).