Проблемы взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления. Взаимодействие органов МСУ с прокуратурой: границы дозволенного Взаимодействие органов местного самоуправления с прокуратурой

Обсуждались на межведомственном совещании, состоявшемся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Чрезмерное количество проверок, запросов и представлений, нередко формальных и проводимых для галочки, существенно осложняют работу органов местного самоуправления. Вместо того чтобы выполнять свои прямые обязанности, работники муниципалитетов тратят огромное количество времени на составление ответов на обращения проверяющих и контролирующих органов. Никто не предлагает отменить контроль за деятельностью местных властей, однако методы этого контроля необходимо совершенствовать. Эти тезисы звучали на совещании и в выступлениях Генерального прокурора РФ Юрия Чайки, министра регионального развития РФ Виктора Басаргина и многих других участников.

«Я могу ответственно заявить, что в последние 5 лет отсутствие конструктивного взаимодействия с надзорными органами стало для органов местного самоуправления одной из самых серьезных проблем», – убежден председатель Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, председатель Всероссийского Совета местного самоуправления (ВСМС) Вячеслав Тимченко, также принимавший участие в совещании.

Прежде всего речь идет об огромном количестве прокурорских запросов и проверок, с которыми сталкиваются муниципальные образования . И если учесть, что кроме органов прокуратуры муниципалов постоянно проверяют и другие ведомства , то можно себе представить, какой объем документооборота ежегодно и ежемесячно обрушивается на каждое муниципальное образование и насколько это отрывает сотрудников местных органов власти от непосредственного исполнения своих функций – удовлетворения потребностей граждан. Еще одной проблемой является то, что зачастую содержание запросов не соответствует действующему законодательству.

Выступая на совещании, Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка отметил: «Мы проанализировали ситуацию и пришли к выводу о необходимости скорректировать подходы к решению вопросов взаимного сотрудничества. Должен признать, что определенная часть прокуроров действительно чрезмерно активно осуществляет надзорные мероприятия в сфере местного самоуправления». Участники совещания обсудили также возможность распространения действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на структуры местного самоуправления.

По итогам совещания принят целый ряд решений по совершенствованию взаимодействия территориальных органов прокуратуры и администраций муниципальных образований. Прокурорам субъектов РФ рекомендовано «принимать меры к исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования документов, материалов, статистических и иных сведений из органов МСУ, а также проведения проверок исполнения ими законодательства без наличия к тому законных оснований».

В соответствии с решением межведомственного совещания «Всероссийский совет местного самоуправления», другие заинтересованные организации в течение 2011 года будут «анализировать проблемы, возникающие при проведении органами контроля (надзора) проверок представительных и исполнительных органов МСУ, муниципальных учреждений и предприятий. И при наличии сведений о фактах необоснованных проверок деятельности органов МСУ информировать об этом прокуроров соответствующих субъектов РФ с приложением копий соответствующих документов».

«Мы готовы пересмотреть нашу нормативную базу с целью уменьшения количества проверок, – отметил Юрий Чайка. – Но такие изменения не должны отразиться на качестве прокурорского надзора . Мы постараемся определить критерии необходимости и достаточности прокурорского вмешательства. Соответствующие указания прокуроры получат. И в случае если будут выявлены факты невнимательного отношения к проверочной деятельности, то мы будем строго спрашивать именно с прокуроров».

Текст выступления Генерального прокурора РФ Юрия Чайки:

«Уже не в первый раз Генеральная прокуратура проводит совместные совещания с федеральными органами исполнительной власти по насущным вопросам нашей работы. Как показала практика, такое взаимодействие дает хорошие результаты.

Минрегион России осуществляет важные функции по выработке государственной политики в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Поэтому мы по многим вопросам взаимодействуем с этим ведомством. Сегодняшнее совещание – особенное, так как в нем, помимо руководителей и представителей федеральных органов исполнительной и законодательной власти , членов Общественной палаты, принимают участие руководители Всероссийского совета местного самоуправления, мэры крупных городов и главы администраций сельских поселений .

Обсуждаемая тема оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления, контрольно-надзорных ведомств и органов прокуратуры волнует всех. В современных условиях ответственность властей всех уровней возрастает. Важно не только знать ситуацию на местах, но и находить новые формы совместных действий. Мы проанализировали ситуацию, и пришли к выводу о необходимости скорректировать подходы к решению вопросов взаимного сотрудничества.

Хотел бы начать с оценки общей ситуации.

За время, прошедшее с начала муниципальной реформы, органами местного самоуправления была проделана большая работа. Местная власть стала полноценно работать на самом близком к населению уровне – на территории городов и сельских поселений. Она приняла на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению повседневной жизни людей на местах, включающие управление муниципальной собственностью , формирование и исполнение местного бюджета , обеспечение граждан жильем и предоставление коммунальных услуг , а также охрану общественного порядка.

Поэтому вопросы законности в деятельности органов местного самоуправления находятся под пристальным вниманием органов прокуратуры.

Сейчас прокуроры выполняют широкий спектр надзорных функций. Это – и надзор за исполнением федерального и регионального законодательства, соблюдением прав и свобод граждан, и участие в правотворческой деятельности.

Прокурорская практика свидетельствует, что, к сожалению, совершенствование системы местного самоуправления не обходится без объективных трудностей. Нарушения законов со стороны органов местного самоуправления широко распространены и их количество практически не снижается.

В 2009 г. их выявлено около 900 тыс., а за 9 месяцев 2010 г. уже почти 720 тыс., из них четверть – связаны с изданием незаконных правовых актов . При этом чаще субъектами нормотворчества допускались нарушения в таких сферах регулирования, как размещение государственных заказов , бюджетные, градостроительные, земельные и жилищные отношения, жилищно-коммунальное хозяйство , муниципальная собственность.

В этой связи основную цель нашего сегодняшнего совещания я вижу в том, чтобы попытаться, прежде всего, найти оптимальный баланс проверочных мероприятий и разработать механизмы, которые обеспечат скоординированную работу органов местного самоуправления и прокуратуры, позволят на полноправной основе осуществлять конструктивное сотрудничество.

Как мы видим, проблем действительно много. Повышенное внимание органов прокуратуры обусловлено большим количеством нарушений в работе органов муниципальной власти. Но в то же время и местное самоуправление не должно страдать под прессом административного давления. Поэтому в такой ситуации полагаю правильным следующее:

Первое. В ходе обсуждения прозвучало, что возрастает количество запросов от различных органов государственной власти к органам местного самоуправления. Причем запрашивается информация по одним и тем же вопросам. Организация проверок между этими органами не скоординирована. Все это негативно сказывается на эффективности работы местных органов.

Инициатива об установлении периодичности проверок в отношении органов местного самоуправления высказывалась нами ранее. Поэтому, мне кажется, было бы целесообразным определить конкретный порядок проведения плановых мероприятий по контролю. Для этого Министерству регионального развития необходимо обсудить с коллегами из Министерства экономического развития вопрос возможности распространения действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на структуры местного самоуправления.

По итогам этого обсуждения важно оформить согласованное предложение в Правительство Российской Федерации. Генеральная прокуратура готова подключиться к этой задаче. И если такое решение будет принято, то оно, очевидно, послужит укреплению органов местного самоуправления.

Второе. Как показал наш анализ, документооборот на муниципальном уровне большой и требует значительных затрат как финансовых, так и рабочего времени служащих.

Поэтому уже сейчас на этом уровне начата сложная работа по ведению интернет-сайтов и электронных баз данных . Данная деятельность требует правового и организационного регулирования, главным образом, в части межведомственного электронного взаимодействия.

Для того, чтобы решить эту задачу надо на уровне субъектов Российской Федерации начать формирование сводных электронных баз данных по основным направлениям деятельности муниципальных образований с возможностью доступа к ним всех заинтересованных органов власти

Я думаю, что Минрегион будет активно работать в этом направлении. Также в свою очередь Генеральная прокуратура может задействовать свои ресурсы для создания такой вертикально-интегрированной системы.

Третье. Во многом от квалификации служащих, их опыта, умения эффективно работать, зависит, насколько комфортно живут люди в городах и районах.

В этой связи органы прокуратуры продолжат оказывать практическую и методическую помощь органам местного самоуправления по повышению уровня правовых знаний муниципальных служащих, совершенствованию деятельности по подготовке муниципальных правовых актов.

Генеральная прокуратура проработает порядок и даст указание, в соответствии с которым прокуроры будут регулярно информировать советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, руководителей местных администраций об изменениях в федеральном законодательстве, затрагивающих их сферу компетенции, представлять сведения о состоянии законности, работе по борьбе с преступностью и других процессах, происходящих в регионах.

Четвертое. Прокуроры осуществляют надзор по многим направлениям. Проверки тех или иных органов регламентируются организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры.

Мы готовы пересмотреть нашу нормативную базу с целью уменьшения количества проверок. Это позволит через взаимодействие с контрольно-надзорными ведомствами и органами местной власти исключить случаи бессистемности в истребовании информации, формализма и непринципиальной позиции прокуроров при внесении актов реагирования. Но такие изменения не должны отразиться на качестве прокурорского надзора. Мы постараемся определить критерии необходимости и достаточности прокурорского вмешательства. Соответствующие указания прокуроры получат.

И в случае, если будут выявлены факты невнимательного отношения к проверочной деятельности, то мы будем строго спрашивать именно с прокуроров».

Важным аспектом организационной деятельности прокуратуры является обеспечение надлежащего взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления. Под «взаимодействием» в данном случае понимается взаимосогласованная деятельность различных органов, имеющих общие цели, задачи.

Для прокуратуры обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства составляют основное содержание ее деятельности. Для органов власти вопросы законности, общественной безопасности и правопорядка, выявление и устранение нарушений закона – лишь часть их деятельности по решению многих иных задач. Поэтому прокуратура в отношениях с указанными органами, хотя и имеет общие цели, но не выступает в роли координатора, а согласованные действия по вопросам правоохранительной деятельности проводит с ними в форме взаимодействия.

Правовую основу взаимоотношений прокуратуры и органов власти регионального и муниципального уровней составляют Конституция Российской Федерации, Закон «О прокуратуре Российской Федерации» и другие федеральные законы.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ органы власти субъектов РФ вместе с органами федеральной власти обеспечивают на своей территории защиту прав и свобод человека и гражданина, законность, правопорядок, общественную безопасность. Соответственно и органы местного самоуправления, самостоятельно решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, также обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений.

Названный перечень вопросов свидетельствует об общности задач, которые должны решать совместными согласованными действиями органы прокуратуры и органы представительной и исполнительной власти, местного самоуправления. Их взаимодействие строится с учетом свойственных представительным и исполнительным органам власти, органам местного самоуправления формам деятельности: проведение заседаний, сессий.

Федеральным законом от 17.01.1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», прокурорам предоставлена возможность влиять на правотворческую деятельность органов местного самоуправления посредством участия в заседаниях представительных органах местного самоуправления, информирование их о состоянии законности в муниципальном образовании и т.д.

Статьей 9 вышеуказанного Федерального закона определено, что прокурор, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом нормотворческой инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене и о принятии нормативных правовых актов.

Правовое положение прокурора, определенное федеральным законом, позволяет ему вступить в правотворческий процесс на любой стадии. Участие прокуратуры в этом процессе достаточно многогранно и осуществляется в различных формах.

Данное направление деятельности регламентировано приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», и 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

В межрайонную прокуратуру в 2016 году поступило 1996 проектов нормативных правовых актов, результатом изучения которых на 73 проекта внесены отрицательные заключения.

В 2016 году принято 1842 нормативных правовых актов, из них представительными органами принято 781 решение, и исполнительными – 1061. Межрайпрокуратурой проверены данные решения на соответствие федеральному законодательству Российской Федерации. Изучением нормативных правовых актов Джанкойской межрайонной прокуратурой выявлено 57 незаконных актов, на которые принесено 57 протестов. Все нормативные правовые акты, приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Межрайонной прокуратурой проведён мониторинг полноты регулирования правоотношений, в ходе которого установлено, что такие сферы правоотношений как градостроительство, муниципальный контроль, обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления, межмуниципального сотрудничества, создания условий для массового отдыха населения и обустройства мест массового отдыха населения, обеспечения условий для развития физической культуры и массового спорта, создания условий для развития туризма и другие, на территории Джанкойского региона надлежащим образом не урегулированы, в связи с чем, прокуратурой разработаны и направлены в адреса органов местного самоуправления 40 модельных нормативных правовых актов в указанных сферах.

Также Джанкойской межрайонной прокуратурой на постоянной основе ведётся мониторинг изменений требований федерального и регионального законодательства, на основании которого применяются меры, направленные на приведение действующих муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с вступившими в силу изменениями. Так, в сентябре месяце, в связи с изменениями федерального законодательства в сфере местного самоуправления, прокуратурой в адреса органов местного самоуправления направлено 2 информационных письма о необходимости внесения изменений в муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере бюджета.

Таким образом, основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности, как одна из гарантий прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом, это предупреждения издания незаконных нормативных правовых актов, а также своевременное выявление уже принятых нормативных актов, которые вступили в противоречие с действующими федеральными законами.

Джанкойский межрайонный прокурор

старший советник юстиции А.М. Олияр

ПРОКУРАТУРА ПЕРМСКОГО КРАЯ

ПРИКАЗ

О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Одной из основных задач системы органов местного самоуправления является реализация вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, что требует повышенного внимания к организации надзора за исполнением указанными органами и их должностными лицами Конституции Российской Федерации , федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Вместе с тем необоснованное вмешательство прокуроров в их деятельность, проведение проверок при отсутствии к тому законных оснований, истребование значительных объемов документов и сведений, принятие мер реагирования по малозначительным нарушениям препятствуют нормальному функционированию органов местного самоуправления, затрудняют исполнение ими закрепленных полномочий. Работа органов прокуратуры по осуществлению мониторинга состояния законности и координации в сфере контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления требует дополнительной активизации, поскольку не решена проблема обеспечения законности функционирования контрольных (надзорных) органов. Не всегда предпринимаются предупредительные меры по исключению фактов необоснованного вмешательства в деятельность муниципалитетов и предъявления незаконных требований.

В целях совершенствования надзора за исполнением законодательства об органах местного самоуправления, во исполнение приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 21.06.2013 N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями" (далее - Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21.06.2013 N 252), от 21.04.2014 N 222 "О порядке формирования и согласования в органах прокуратуры ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и о порядке согласования в органах прокуратуры внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" (далее - Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21.04.2014 N 222), руководствуясь ст. 18 , приказываю:

1. Заместителям прокурора края, руководителям подразделений аппарата прокуратуры края, территориальным (специализированным) прокурорам безотлагательно принять меры к совершенствованию механизма взаимодействия и конструктивного обмена информацией с органами местного самоуправления и контрольно-надзорными органами.

Исключить факты неправомерного вмешательства прокурорских работников и контрольно-надзорных органов в деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц. При их установлении давать правовую оценку и бескомпромиссно решать вопрос об ответственности виновных лиц.

2. Городским, районным, специализированным прокурорам:

2.1. Обеспечить надлежащее планирование надзорной деятельности, предусмотрев исключение случаев неоднократного проведения проверок соблюдения одних и тех же обязательных требований в течение короткого периода времени, а также дублирования их различными ведомствами. При планировании надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления учитывать результаты ранее проведенных уполномоченными органами проверок, не подменяя при этом функции контролирующих органов.

Информировать глав муниципальных образований муниципальных районов и городских округов о запланированных территориальной (специализированной) прокуратурой мероприятиях в органах местного самоуправления в течение 15 дней с даты утверждения плана.

Проверки исполнения законов проводить в строгом соответствии с требованиями ч. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" , п. 6 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также анализа состояния законности, других материалов о допущенных правонарушениях, требующих применения мер прокурорского реагирования. При выявлении нарушений закона принимать исчерпывающие меры прокурорского реагирования, в том числе формировать при наличии оснований материалы для направления в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц.

О результатах проверок информировать должностных лиц органов местного самоуправления.

2.2. Во взаимодействии с органами местного самоуправления принять меры к надлежащему исполнению требований Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" .

2.3. Продолжить получение необходимой информации о деятельности поднадзорных муниципалитетов из доступных официальных источников, в том числе сети Интернет, средств массовой информации, справочно-правовых систем. Для получения истребуемых документов и сведений использовать возможности электронного документооборота. В ходе проверок исключить повторные запросы муниципальных нормативных правовых актов, имеющихся в прокуратуре, а также получение документов, материалов и сведений, явно выходящих за предмет проверки.

2.4. Не допускать необоснованного возложения на муниципалитеты обязанностей по предоставлению в прокуратуру на регулярной основе сведений и материалов, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.

Обеспечить ведение перечня информации, запрашиваемой из органов местного самоуправления для подготовки анализа состояния законности на поднадзорной территории, докладных записок в соответствии со списком (приказов, указаний, распоряжений), по которому установлены контрольные сроки исполнения поручений с указанием периодичности. Указанный перечень ежегодно направлять в исполнительно-распорядительный орган муниципального района (городского округа) для обеспечения своевременной подготовки и предоставления сведений в органы прокуратуры, в том числе на электронных носителях.

Оперативно принимать меры к исключению из перечня информации, необходимость в которой для организации надзорной деятельности отпала.

2.5. При истребовании сведений устанавливать разумные сроки для исполнения запросов с учетом сложности поставленных вопросов и объема запрашиваемых документов. Проверки и изучение значительного объема документации практиковать непосредственно в органах местного самоуправления.

2.6. Исключить факты реализации прокурорских полномочий в отношении органов местного самоуправления в целях искусственного наращивания статистических показателей работы, дробления, тиражирования актов реагирования.

Оценивать возможные негативные последствия исполнения формальных требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

В случаях внесения актов прокурорского реагирования, предполагающих увеличение финансовых расходов органов государственной власти края и местного самоуправления, учитывать необходимость корректировки соответствующих бюджетов и их финансовую сбалансированность.

Последовательно обеспечивать профилактическую направленность прокурорского надзора. Систематически информировать должностных лиц местного самоуправления о типичных нарушениях законодательства, выявляемых органами прокуратуры, внося конкретные предложения по их устранению и недопущению впредь.

2.7. Практиковать проведение межведомственных совещаний органов прокуратуры и местного самоуправления по проблемам взаимодействия, исполнения законодательства, соблюдения прав граждан.

2.8. Обеспечить на системной основе работу по повышению юридической грамотности и правовой культуры должностных лиц органов местного самоуправления на поднадзорной территории.

2.9. Осуществлять координацию деятельности контрольно-надзорных органов в отношении муниципалитетов, добиваясь исключения фактов не основанных на законе проверок. Принять меры по недопущению фактов дублирования контрольных мероприятий и привлечения к ответственности должностных лиц местного самоуправления различными ведомствами за одно и то же нарушение.

2.10. Исключить случаи согласования контрольно-надзорным органам внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе по ранее выданным предписаниям.

2.11. Требования о проведении внеплановых проверок органов местного самоуправления и их должностных лиц контрольно-надзорным органам направлять при наличии поступивших в органы прокуратуры материалов и обращений, содержащих информацию о фактах нарушения законов, в порядке, установленном Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 21.04.2014 N 222 , Приказом прокурора Пермского края от 30.04.2013 N 41 "Об упорядочении направления органами прокуратуры края требований о проведении проверок в территориальные подразделения федеральных органов и региональных органов контроля (надзора) и организации их учета, в том числе проводимых органами муниципального контроля".

При этом учитывать, что требования о проведении контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц уполномочен направлять только прокурор края.

Ответы заявителям в таких случаях давать с учетом сведений о принятых контрольно-надзорным органом мерах по результатам проведенных им мероприятий и одновременной оценкой правомерности и полноты принятых решений.

Исключить из практики случаи направления требований в отсутствие к тому оснований, а также неуполномоченным органам.

2.12. На постоянной основе проводить мониторинг состояния законности в сфере контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления и практики прокурорского реагирования в данном направлении, в том числе анализировать факты оспаривания в суде актов реагирования и их последствий.

3. Управлению по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры края (далее - Управление) во взаимодействии с заинтересованными подразделениями аппарата прокуратуры края:

3.1. Обеспечить реализацию полномочий органов прокуратуры по формированию и согласованию ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок и согласованию внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Организацию исполнения названных полномочий возложить на заместителя начальника, старших прокуроров Управления.

При необходимости начальником Управления вышеуказанные обязанности могут быть временно возложены на иных работников Управления.

3.1.1. Организацию и техническое сопровождение электронного документооборота возложить на отдел материально-технического обеспечения, эксплуатации зданий и транспорта прокуратуры края.

3.1.2. Старшему помощнику прокурора края по взаимодействию со средствами массовой информации обеспечить размещение на официальном сайте прокуратуры края в информационно-телекоммуникационной сети Интернет ежегодного плана проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

3.2. Сверки данных с органами государственного контроля (надзора) об осуществленных плановых проверках деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводить не реже одного раза в полугодие.

3.3. Организовать учет требований о проведении проверок в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц, направляемых органами прокуратуры в органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля на бумажном носителе и в электронном виде.

3.4. На регулярной основе осуществлять системный сбор, накопление и обработку информации о нарушениях прав органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении государственного контроля (надзора), включая сведения средств массовой информации.

3.5. В постоянном режиме осуществлять мониторинг размещаемой на официальных сайтах органов государственного контроля (надзора) информации, предусмотренной ч. 2.7 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" . При установлении фактов незаконного привлечения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к ответственности давать принципиальную оценку действиям сотрудников контролирующих органов и принимать необходимые меры реагирования.

3.6. Использовать выводы и результаты обобщений для совершенствования надзорной практики.

3.7. Выносить проблемные вопросы обеспечения законности и организации прокурорского надзора на рассмотрение заседаний коллегии прокуратуры края и (или) межведомственных совещаний, рабочих групп.

4. Утвердить и ввести в действие с момента подписания настоящего Приказа Регламент согласования в прокуратуре Пермского края внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (приложение N 1); форму Акта сверки данных с органами государственного контроля (надзора) об осуществленных плановых проверках деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (приложение N 2 - не приводится); форму Журнала учета заявлений о согласовании внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (приложение N 3 - не приводится); форму Журнала учета требований о проведении проверок в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц, направляемых органами прокуратуры в органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля (приложение N 4 - не приводится).

5. Территориальным (специализированным) прокурорам, руководителям подразделений аппарата прокуратуры края представлять в Управление информацию:

Об исполнении п. 3 Решения окружного совещания при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе и заместителе Генерального прокурора Российской Федерации по осуществлению контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления от 30.11.2012 - раз в полугодие к 5 июня и 5 декабря.

Установить, что конкретные требования к содержанию докладных записок и порядку их предоставления устанавливаются соответствующим дополнительным письмом прокуратуры края.

Управлению обеспечить обобщение полученной информации и подготовку докладных записок:

В Генеральную прокуратуру Российской Федерации о состоянии законности и практике прокурорского надзора в рассматриваемой сфере - каждое полугодие к 25 июля и в составе докладной записки о результатах работы за год;

В Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об исполнении п. 3 Решения окружного совещания при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе и заместителе Генерального прокурора Российской Федерации по осуществлению контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления от 30.11.2012 - раз в полугодие к 20 июня и к 20 декабря.

6. Признать утратившими силу:

Указание прокурора Пермского края от 09.10.2013 N 114/7 "Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления";

Поручение первого заместителя прокурора Пермского края от 14.02.2013 N 7/3-22-2013 об организации исполнения Решения окружного совещания при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе и заместителе Генерального прокурора Российской Федерации по осуществлению контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления от 30.11.2012;

Поручение первого заместителя прокурора Пермского края от 10.02.2014 N 7-19-2014 о предоставлении сведений о проверках органов местного самоуправления.

7. Контроль за исполнением настоящего Приказа возложить на заместителей прокурора края по курируемым направлениям деятельности.

Приказ направить заместителям прокурора края, начальникам управлений, отделов прокуратуры края, территориальным (специализированным) прокурорам, которым довести его содержание до сведения подчиненных работников.

Прокурор края
государственный советник
юстиции 3 класса
А.Ю.БЕЛЫХ

Приложение N 1. РЕГЛАМЕНТ СОГЛАСОВАНИЯ В ПРОКУРАТУРЕ ПЕРМСКОГО КРАЯ ВНЕПЛАНОВЫХ ПРОВЕРОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Приложение N 1
к Приказу
прокурора края
от 08.08.2014 N 161

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1. Регламент согласования в прокуратуре Пермского края внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (далее - Регламент) определяет принципы, общие условия, порядок и сроки согласования проведения внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в прокуратуре края.

1.1. Организация работы в прокуратуре Пермского края по согласованию внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления строится в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" , Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 21.04.2014 N 222 "О порядке формирования и согласования в органах прокуратуры ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и о порядке согласования в органах прокуратуры внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" , а также данным Регламентом и приказом об его утверждении.

1.3. Реализацию полномочий прокуратуры края по согласованию внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в прокуратуре края обеспечивают старшие прокуроры управления по надзору за исполнением федерального законодательства (далее - Исполнители, Исполнитель) в соответствии с Положением об управлении по надзору за исполнением федерального законодательства (далее - Управление) и распределением обязанностей. При необходимости начальником Управления исполнение отдельных полномочий по согласованию проведения внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, закрепленных за работниками Управления, может быть временно поручено иным работникам Управления.

1.4. Заместитель начальника Управления несет ответственность за надлежащую организацию и осуществление работы на данном направлении прокурорской деятельности. Контроль за работой Исполнителей осуществляет начальник Управления, а также курирующий Управление заместитель прокурора.

2. ПОРЯДОК СОГЛАСОВАНИЯ ПРОВЕДЕНИЯ ВНЕПЛАНОВЫХ ПРОВЕРОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Прием решения органа государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки в отношении органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления (далее - Распорядительный документ), а также прилагаемых к нему материалов осуществляется в рабочее время сотрудниками службы делопроизводства отдела общего и особого делопроизводства, обеспечивающими деятельность Управления (кабинет 509).

Распорядительные документы, поступившие по почте, незамедлительно передаются в службу делопроизводства Управления, а затем заместителю начальника Управления в порядке, установленном для рассмотрения обращений граждан и должностных лиц.

2.2. Учет всех поступивших Распорядительных документов ведется Исполнителями по установленной журнальной форме.

2.3. Принятый Распорядительный документ регистрируется и незамедлительно передается для рассмотрения заместителю начальника Управления либо начальнику Управления.

2.4. Заместитель начальника Управления после получения Распорядительного документа передает его Исполнителю для рассмотрения, оценки законности проведения внеплановой проверки и подготовки проекта решения о согласовании проведения внеплановой проверки либо об отказе в согласовании ее проведения (далее - Решение), обеспечения подписания Решения либо дает оценку и готовит соответствующие материалы самостоятельно.

2.5. Не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления Распорядительного документа, Исполнитель:

2.5.1. Рассматривает поступивший Распорядительный документ, при этом:

проверяет наличие необходимых материалов, его обосновывающих, а также их соответствие требованиям закона, в том числе по оформлению;

определяет компетенцию прокуратуры края по согласованию проведения данной внеплановой проверки;

оценивает наличие правовых оснований к проведению предполагаемой внеплановой проверки.

2.5.2. Готовит проект Решения, который вместе с Распорядительным документом и прилагаемыми к нему материалами передается для оценки и согласования заместителю начальника Управления.

2.5.3. После согласования заместителем начальника Управления проекта Решения два его экземпляра вместе с Распорядительным документом и прилагаемыми материалами незамедлительно передаются для проверки и согласования начальнику Управления.

2.5.4. По результатам изучения начальник Управления все материалы незамедлительно передает на подпись заместителю прокурора края.

В случае несогласия с проектом Решения оно возвращается Исполнителю для доработки в оперативном режиме.

2.5.5. После подписания и сдачи Решения сотрудникам службы делопроизводства отдела общего и особого делопроизводства один его экземпляр (с гербовой печатью) ими в тот же день представляется либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган государственного контроля (надзора), второй экземпляр с отметкой об отправке оригинала остается в прокуратуре края и подшивается в отдельное надзорное производство со всеми материалами, обосновывающими его принятие.

2.6. Решение и приложенные к нему документы, а также иные материалы, полученные при рассмотрении Распорядительного документа, снимаются Исполнителем с контроля:

В случае согласования проведения внеплановой проверки после размещения органом, ее проводившим, информации о результатах контрольно-надзорных мероприятий в сети Интернет. Контроль за своевременностью и полнотой размещенных сведений осуществляет Исполнитель;

В случае отказа в согласовании в течение 7 рабочих дней после окончательного формирования надзорного производства и проверки его оформления.

Петрова Людмила Игоревна, старший прокурор отдела по организации взаимодействия с органами государственной власти, институтами гражданского общества, правового обеспечения и просвещения правового управления Генеральной прокуратуры РФ.

Манакова Снежана Геннадьевна, начальник отдела по надзору за законностью нормативных правовых актов и осуществлению правотворческой деятельности прокуратуры Московской области.

Авторы статьи обращают внимание на различные формы взаимодействия органов прокуратуры Московской области с региональными органами государственной власти в сфере разработки и принятия муниципальных нормативных правовых актов, на повышение профессионального уровня муниципальных служащих, участвующих в нормотворческом процессе.

Ключевые слова: муниципальное нормотворчество; взаимодействие; региональные органы власти; органы местного самоуправления; прокуратура области; муниципальные служащие.

Interaction of the prosecutor"s office with local authorities in the field of municipal law-making

L.I. Petrova, S.G. Manakova

The authors draw attention to various forms of cooperation of the Moscow Region Prosecutor"s Office with regional authorities in the development and adoption of municipal regulations, to increase the professional level municipal employees involved in the rulemaking process.

Key words: municipal rulemaking; interaction; regional authorities; local authorities; prosecutor"s office area; municipal employees.

Действующее законодательство Российской Федерации динамично развивается, и задача местной власти - оперативно реагировать на все изменения федеральных и региональных законов, своевременно приводить в соответствие муниципальную правовую базу.

Значимость муниципального нормотворчества заключается в его близости к нуждам населения, связанным с решением вопросов местного значения, и в реализации интересов граждан путем их закрепления в соответствующих нормах муниципальных правовых актов.

Понятие "муниципальный правовой акт" закреплено в ст. 2 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В ст. 4 этого Федерального закона установлена система муниципальных правовых актов, которую составляют устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Совсем недавно трудно было представить, что взаимодействие региональных прокуроров с органами государственной власти субъектов Федерации в законотворчестве будет эффективной формой повышения качества разработки и принятия нормативных правовых актов для всех участников правотворческого процесса. Следует отметить, что в настоящее время уставами (конституциями) субъектов Федерации 77 прокуратур наделены правом законодательной инициативы. Подавляющее большинство городских и районных прокуратур субъектов Федерации уставами муниципальных образований также наделены правом нормотворческой инициативы. Формы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти субъектов Федерации регламентированы в приказах Генерального прокурора РФ. В прокуратурах субъектов Федерации также разработаны и действуют организационно-распорядительные документы по вопросам сотрудничества в сфере правотворчества.

24 декабря 2010 г. состоялось совместное совещание Генеральной прокуратуры РФ и Министерства регионального развития РФ, на котором обсуждались вопросы, касающиеся взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления, проблемы, связанные с недостатком квалифицированных муниципальных кадров, и др.

По итогам совещания принято несколько решений, которые, по оценке его участников, в случае успешной их реализации способны существенно повлиять на ситуацию, сложившуюся в сфере муниципального нормотворчества.

В соответствии с поручением Генерального прокурора РФ в федеральных округах также проведены межведомственные совещания с участием прокурорских работников, представителей органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Федерации. В ходе этих встреч были обсуждены пути совершенствования взаимодействия территориальных органов власти и прокуратуры.

Органы местного самоуправления за последнее десятилетие, в ходе проводимых реформ, приняли большое количество нормативных правовых актов, затрагивающих различные сферы общественных отношений. Однако в регионах России, к сожалению, не сформирована еще качественная муниципальная правовая база. Зачастую это связано со слабой профессиональной подготовкой представителей органов местного самоуправления. Поэтому необходимо уделять должное внимание повышению квалификации, правовому обучению муниципальных служащих. Такая задача была поставлена и перед органами прокуратуры на совместном совещании Генеральной прокуратуры РФ и Министерства регионального развития РФ.

Интересна в этом направлении совместная деятельность прокуратуры Московской области и органов государственной власти Московской области по повышению качества муниципальных нормативных правовых актов и по профессиональной подготовке муниципальных служащих.

Между прокуратурой и органами государственной власти Московской области сложилось конструктивное взаимодействие. Регулярные рабочие встречи прокуроров с представителями органов государственной власти и муниципальных образований области, организованные по инициативе Министерства по делам территориальных образований Московской области, стали традиционными. Постоянный диалог областной и местной власти с участием органов прокуратуры - основа для успешного развития территории, что подтверждается конкретными положительными результатами этой работы.

Следует отметить, что прокуратура Московской области провела комплекс организационных мероприятий по совершенствованию и расширению форм взаимодействия с органами местного самоуправления, в их числе - проведение совместных занятий по повышению квалификации муниципальных служащих, осуществляющих разработку муниципальных правовых актов.

Для этих целей между областной прокуратурой и управлением Министерства юстиции РФ по Московской области заключено соглашение о взаимодействии в части систематического обмена информацией о не соответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления области.

Плодотворна также и совместная работа областной прокуратуры с Министерством по делам территориальных образований правительства Московской области. Сведения, предоставляемые Управлением Министерства юстиции РФ по Московской области и Министерством по делам территориальных образований Московской области, анализируются, а информация о допускаемых органами местного самоуправления нарушениях действующего законодательства при издании муниципальных правовых актов направляется городским и районным прокурорам в целях обеспечения законности в сфере муниципального нормотворчества.

Такой обмен информацией помогает оперативно выявлять недостатки как в организации работы нижестоящих прокуратур при осуществлении надзора за законностью нормативных правовых актов, так и в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Нельзя оставить без внимания опыт областной прокуратуры в проведении совместных совещаний с представителями профильных министерств правительства Московской области и Управления Министерства юстиции РФ по вопросам регионального и муниципального нормотворчества. Такие мероприятия проводятся по актуальным вопросам правоприменительной практики, затрагивающей права и свободы граждан.

В целях повышения качества подготовки и оформления нормативных правовых актов используется и такая форма сотрудничества с органами государственной власти области, как участие прокуроров в стажировке, проводимой Московской областной думой для муниципальных служащих, где акцентируется внимание на проблемных вопросах муниципального нормотворчества, соблюдения правил юридической техники при подготовке законов и др. Участие сотрудников прокуратуры области в семинарах, проводимых Московской областной думой, носит систематический характер.

В первом полугодии 2011 г. облпрокуратура и горрайпрокуроры области провели межведомственное совещание с участием представителей правительства Московской области, Министерства по делам территориальных образований Московской области, Управления Министерства юстиции РФ по Московской области, отдельных органов местного самоуправления и иных заинтересованных лиц по вопросам законотворческой практики.

Практикуются рабочие встречи с представителями органов местного самоуправления в рамках выездов в городские и районные прокуратуры в целях проверки состояния их работы по осуществлению надзора за законностью нормативных правовых актов и правотворческой деятельности. Такие встречи позволяют разрешить наболевшие проблемы, связанные с нормотворческим процессом органов местного самоуправления, получить объективную информацию о недостатках в организации работы нижестоящих прокуратур и др.

На территории Московской области, в соответствии с постановлением губернатора Московской области "Об участии в проведении занятий в Государственном образовательном учреждении дополнительного профессионального образования "Московский областной учебный центр "Нахабино", создана и успешно функционирует на протяжении 9 лет система взаимодействия между органами государственной власти области и названным учебным центром по обеспечению практической направленности занятий с государственными и муниципальными служащими. Ежегодно в проведении учебных мероприятий принимают участие свыше 200 руководителей и специалистов министерств, комитетов и управлений Московской области.

Для максимального приближения образовательного процесса к практической деятельности слушателей к участию в проведении занятий привлекаются сотрудники прокуратуры Московской области. В первом полугодии 2011 г. прокуроры выступали в учебном центре "Нахабино" по следующим темам: "Проблема оспаривания нормативных и ненормативно-правовых актов в судах общей юрисдикции", "Проблемы, возникающие при подготовке заявлений на привлечение к административной ответственности и рассмотрении их в судах".

Получены позитивные результаты и от совместной работы областной прокуратуры и Министерства по делам территориальных образований Московской области в части разработки модельных муниципальных правовых актов. Сборник типовых модельных муниципальных правовых актов был направлен всем городским и районным прокурорам в целях оказания помощи органам местного самоуправления в сфере нормотворчества.

Сотрудники отдела по надзору за законностью нормативных правовых актов и осуществлению правотворческой деятельности прокуратуры Московской области систематически участвуют в совещаниях, проводимых городскими и районными прокурорами по правовым вопросам. Так, в сентябре 2011 г. главы и председатели советов депутатов Волоколамского, Воскресенского и Мытищинского муниципальных районов отметили положительное влияние таких семинаров на нормотворческие процессы.

Несмотря на усилия региональной прокуратуры и областной власти по оказанию содействия органам местного самоуправления при разработке нормативных правовых актов проблемы еще остаются. Прокуроры в ходе проверок выявляют несовершенство законодательства в области формирования и исполнения местных бюджетов, установления налогов и сборов, оказания услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального комплекса и др.

Совместными усилиями прокуратуры и Министерства по делам территориальных образований Московской области удалось активизировать работу органов местного самоуправления муниципальных образований по своевременному внесению актов в регистр муниципальных нормативных правовых актов Московской области. В прошлом году горрайпрокуроры в адрес руководителей органов местного самоуправления нескольких муниципальных образований области внесли более 25 представлений об устранении нарушений законодательства о регистре муниципальных нормативных правовых актов; в отношении некоторых должностных лиц, ответственных за предоставление сведений, необходимых для ведения регистра, возбуждены дела об административных правонарушениях по ст. 19.7 КоАП.

В соответствии с Положением о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, а также Законом Московской области "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области" органы местного самоуправления с января 2009 г. должны были начать работу по систематизации ранее принятых нормативных правовых актов с целью последующего занесения их в регистр. Вместе с тем результаты проводимых прокурорских проверок свидетельствуют о том, что до настоящего времени не все органы местного самоуправления надлежащим образом организовали работу по проведению мониторинга федерального и областного законодательства, принятию мер к устранению пробелов и коллизий правового регулирования.

Бездействие по приведению муниципальной нормативной базы в соответствие с действующим законодательством влечет за собой применение незаконных муниципальных правовых актов, что существенно нарушает права и свободы граждан. В частности, в некоторых муниципальных образованиях области действуют муниципальные нормативные правовые акты о порядке рассмотрения обращений граждан, утвержденные представительным органом местного самоуправления, что противоречит требованиям действующего федерального и областного законодательства. Так, ст. 3 ФЗ от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлено, что правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией РФ, международными договорами РФ, федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Нормативные правовые акты субъектов Федерации могут устанавливать также дополнительные положения и гарантии, направленные на защиту права граждан на обращение, но не противоречащие требованиям указанного Федерального закона.

Материалы проверок свидетельствуют, что есть случаи несвоевременного приведения муниципальных правовых актов в соответствие с вновь принятыми федеральными и областными законами. Такие нарушения допускаются представительными органами муниципальных образований в положениях о порядке расходования средств резервного фонда администрации. Однако п. 6 ст. 81 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда местной администрации устанавливается исполнительным органом местного самоуправления - администрацией. Аналогичная норма закреплена в положениях о бюджетном процессе муниципального образования. Таким образом, представительный орган вторгается в компетенцию администрации и превышает свои полномочия.

Такая же ситуация складывается при принятии муниципальных нормативных правовых актов в части утверждения долгосрочных муниципальных целевых программ представительным органом местного самоуправления, что нарушает ст. 179 Бюджетного кодекса РФ.

Продолжая тему мониторинга законодательства, хотелось бы обратить внимание на проблему учета принимаемых нормативных правовых актов. Так, органы прокуратуры области, во исполнение Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 и Национального плана по противодействию коррупции, проводят сверки действующих нормативных правовых актов органов местного самоуправления, подлежащих приведению в соответствие с федеральным законодательством. Такие сверки проводятся систематически, а полученные сведения сопоставляются с данными Управления Минюста России по Московской области и Министерства по делам территориальных образований Московской области.

Однако предоставляемые городскими и районными прокурорами сведения о количестве принятых муниципальных правовых актов, основанные на информации органов местного самоуправления, существенно расходятся с данными Управления и Министерства. И на то есть существенные причины. Отсутствие на федеральном уровне закона о нормативных правовых актах до настоящего времени порождает много споров не только среди работников прокуратуры и судов, но и между уполномоченными органами по ведению регистра муниципальных правовых актов.

Залог успешной работы по формированию качественной нормативной базы - прежде всего заинтересованность всех участников нормотворческого процесса. В целях формирования единого подхода к вопросам отнесения муниципальных правовых актов к нормативным, в рамках совместной работы с органами государственной власти области и органами местного самоуправления на территории Московской области выработана позиция о целесообразности применения положений Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48. Согласно п. 9 указанного документа существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Анализ практики прокурорского надзора за соответствием издаваемых органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов действующему законодательству свидетельствует о том, что зачастую требования ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при разработке и принятии муниципальных нормативных правовых актов не соблюдаются. В основном нарушения допускаются при принятии актов по вопросам порядка осуществления деятельности органов местного самоуправления, право регулирования которого отнесено к полномочиям органов государственной власти; принятии муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы организации деятельности органов государственной власти, и т.д.

Хотелось бы обратить внимание на проблемы, связанные с опубликованием (обнародованием) принятых органами местного самоуправления нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, поскольку такие акты вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

При этом источник сведений о принятии нормативных актов - средства массовой информации, расположенные на территории муниципального образования, органы местного самоуправления которого принимали такой нормативный акт.

Изучение нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления, показало, что зачастую в них нет положений о необходимости опубликования принимаемого акта, что становится причиной его дальнейшего неопубликования. В отдельных нормативных актах есть ссылка на необходимость их размещения на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет, который не является официальным источником опубликования нормативного правового акта.

Зачастую такие факты нарушают не только федеральное законодательство, но и требования уставов муниципальных образований, согласно которым муниципальные правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Приведенные примеры раскрывают незначительную часть проблем, которые возникают при взаимодействии органов прокуратуры и местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества.

Отдел по организации взаимодействия с органами государственной власти, институтами гражданского общества, правового обеспечения и просвещения правового управления Генеральной прокуратуры РФ уделяет значительное внимание вопросам сотрудничества старших помощников прокуроров субъектов Федерации с региональными органами государственной власти и местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества. Подводя итоги изложенного, можно сделать вывод, что активизация совместных действий органов прокуратуры, региональных органов государственной власти и местного самоуправления будет способствовать обеспечению законности при подготовке нормативных правовых актов, повышению квалификации муниципальных служащих, участвующих в правотворческом процессе.

Прокуратурой района вновь проведен анализ рассмотрения органами местного самоуправления муниципальных образований Камызякского района актов прокурорского реагирования, внесенных прокуратурой района по результатам проведенных проверок исполнения законодательства, а также рассмотрения обращений.

Проведенный анализ показывает, что содержание ответов по результатам рассмотрения актов реагирования, в также сроки их рассмотрения не соответствуют законодательству, несмотря на то, что ранее неоднократно в адрес руководителей органов местного самоуправления направлялись информационные письма о порядке и сроках рассмотрения актов прокурорского реагирования.

В этой связи, считаю необходимым вновь разъяснить следующее.

Согласно ст. 1 Федерального Закона РФ от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее Закон), прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно ст. 2, 22 Закона, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Таким образом, прокурорский надзор - это одно из направлений правоохранительной деятельности, которое состоит в решении прокуратурой задач по обеспечению исполнения законов и соблюдению прав и свобод человека на всей территории РФ и осуществляется в пределах и порядке, установленном Федеральным законом «О прокуратуре РФ».

В целях устранения нарушений законодательства, а также причин и условий, способствующих данным нарушениям, предупреждения нарушений, должностные лица органов прокуратуры обладают полномочиями по внесению актов прокурорского реагирования.

Акты прокурорского реагирования - это предусмотренные Законом о прокуратуре формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений. Закон в качестве таковых предусматривает протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24), постановление прокурора (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1).

Каждый из названных видов актов прокурорского реагирования имеет особенности в части порядка внесения, требований к его содержанию, сроками и порядку их рассмотрения.

Представление об устранении нарушений закона (ст. 22 Закона) относится к одному из наиболее распространенных актов реагирования.

Представление прокурора – это акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, уполномоченному устранить допущенные нарушения.

Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона.

Хотелось бы обратить особое внимание, что представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению . В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Таким образом, в ответе на представление должны содержаться сведения о конкретных мерах, принятых в целях устранения нарушений, а также причин и условий, им способствующих. Срок представления ответа на представление прокурора – 30 дней.

Протест прокурора (ст. 23 Закона) – это акт прокурорского реагирования, который приносится на противоречащий закону, нарушающий права человека и гражданина, правовой акт. Протест вносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации в суд. Правом принесения протеста на незаконные правовые акты обладают прокурор и заместитель прокурора.

В протесте заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону (в целом или в определенной части), о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Таким образом, в ответе на протест должны содержаться сведения об устранении имеющихся в правовом акта противоречий закону путем изменения данного правового акта, т.е. его приведения в соответствие с законодательством, либо путем его отмены. Кроме того, к ответу на протест в обязательном порядке должен быть приложен правовой акт о внесении соответствующих изменений в правовой акт либо его отмене. В случае, если оспоренный правовой акт носит нормативный характер, к ответу на протест должен быть приложен проект нормативного правового акта о внесении изменений либо отмене оспоренного акта, проект подлежит утверждению после его проверки прокуратурой. Срок представления ответа на протест прокурора – 10 дней с момента его поступления, либо не позднее ближайшего заседания Совета муниципального образования (если принесен протест на решение Совета муниципального образования).

Таким образом, Законом о прокуратуре установлен конкретный порядок и сроки рассмотрения актов прокурорского реагирования.

Кроме того, хотелось бы обратить внимание, что в соответствии с положениями ст. 6 Закона о прокуратуре, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, установленных Законом, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой административную ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ, предусматривающую наказание в виде штрафа на должностных лиц от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Информируя об изложенном, в целях укрепления состояния законности и правопорядка на территории района, а также устранения выявленных нарушений и недопущения их впредь прошу принять меры к дополнительному изучению требований Закона о прокуратуре, неукоснительному соблюдению требований, предъявляемых Законом, к порядку и срокам рассмотрения актов прокурорского реагирования.

Кроме того, прошу организовать изучение письма в поднадзорных учреждениях и предприятиях с целью недопущения нарушений законодательства при рассмотрении актов прокурорского реагирования.

Кроме того, сообщаю, что прокуратурой района разработаны памятка о порядке и сроках рассмотрения актов прокурорского реагирования и примерные образцы ответов, которые направлены в Ваш адрес электронной почтой.

С уважением,

Прокурор района старший советник юстиции В. Л. Даудов

Н.Р. Ажмуратова, тел. 999517